诠释国内公共决策的中大众参与问题探讨

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—以价格听证为例

摘要：目前，我国的各项社会事业都在蓬勃发展，国家的公共管理职能也在不断提高，但是在公共管理实践中，公共决策民主化的程度仍然不高，社会公众参与公共决策的机制尚不完善，因此，社会公众参与公共管理的作用没有得到有效地发挥。本文主要以我国的价格听证为例，分析公共决策中的公众参与问题。首先阐述了我国价格听证制度的发展过程，其次对我国现行的价格听证中，在公众参与方面存在的问题，从价格听证代表、社会公众意见的重要性、价格听证程序、听证过程的监督这四个方面进行分析，最后针对这些方面的问题提出了可行的对策建议。

关键词：公众参与；价格决策；价格听证；决策民主化

Researchontheproblemofthepublic''''sparticipationduringthepublicdecision-makingofourcountry

—Takepricehearingasanexample

Abstract：Atpresent,everysocialcauseofourcountryisgrowingvigorously,thepublicmanagementfunctionofthecountryisbeingimprovedconstantlytoo.Butinpublicmanagementpractice,thedegreeofpublicdecisiondemocratizationisnothighyet,andthemechanismofthepublic''''sparticipationstillhasnotperfect,sothefunctionoftheirparticipationinpublicmanagementhasnotbroughttoplayeffectively.Thisarticletakespricehearingofourcountryasanexamplemainly,analyzingthatthepublic''''sparticipatesinthepublicdecision-making.First,explainedthedevelopmentprocessaboutpricehearingsystem.Second,analyzedtheproblemofthepublic''''sparticipationduringpresentpricehearingofourcountryfromfourrespects,thatis,frompricehearingrepresentative,theimportanceofthepublic''''sopinion,pricehearingprocedure,andsupervisiononhearingofcourse.Atlast,raisedsomefeasiblecountermeasureandsuggestionoftheserespects.

Keywords：Thepublic''''sparticipation;Pricedecision;Pricehearing;Decisiondemocratization

公共决策中的公众参与是衡量现代公共决策民主化程度和水平的一项重要指标。政府的公共决策，其本质上是公共利益和价值的权威性分配，而所谓公众参与公共决策指的是公众个人或组织通过直接或间接的方式影响公共决策的制定与实施效果的行为。[1]公共决策听证会与直接选举、全民公决共同构成公众政治参与的具体形式。其中，公共决策听证会制度是现代社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。[2]在各种公共决策听证中，公共价格决策听证不仅涉及的利益主体很多，而且涉及的领域很广，如公共交通、邮政、电讯、城市供水、热力、供电、供气、教育、医疗、公园、绿化、有线电视等，深入地影响社会公众的生产和生活，因此涉及到这些方面的价格调整，政府价格主管部门拟订的公共决策方案必然会牵扯到社会多方利益主体之间的利益权衡，为此，政府价格主管部门举行了多种形式的价格调整听证会，但是由于价格听证过程中公众参与的效率和质量较低，各方利益难以有效协调，使得公共决策方案难以通过，公共管理的难度也越来越大。

一、我国价格听证制度的发展过程

听证制度在我国的适用起源于1996年的《行政处罚法》，之后听证会制度被引到价格改革领域。[3]我国价格听证制度的发展过程大致可以分为三个阶段。

（一）我国价格听证制度的初步探索

我国在20世纪80年代早期，政府指导价、政府定价通常都是在有关部门提出申请后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不是实行听证。

在80年代末深圳市借鉴香港管理社会公用事业价格的先进做法，筹划在深圳的物价管理过程中引进听证制度。到1989年12月，深圳在全国率先成立了“价格管理咨询委员会”,推行价格听证制度。[4]

（二）我国价格听证制度的正式建立

1997年12月颁布并将于1998年5月1日起正式实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格，公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立价格听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。[5]（P.1942）这标志价格决策听证制度在我国的正式建立，并且逐渐成为规范我国地方政府价格管理行为的重要制度实践。

1998年广州地铁一号线建成后，市政府向社会公布了地铁票价方案，市民第一次从听证会得到了实惠。[6]1998年12月我国就国家邮政电信资费标准调整召开了第一次全国性听证会，2000年又召开了两次电信资费听证会。[2]

（三）我国价格听证制度的进一步发展与完善

为了进一步明确价格听证会的代表构成，组织程序及申请人提交材料等操作细节，国家发展计划委员会于2001年7月颁布于8月1日正式实施的《政府价格决策暂行办法》。2002年11月22日，国家发展计划委员会修订《政府价格决策暂行办法》，颁布《政府价格决策听证办法》，于2002年12月1日正式实施。这项法规的颁布有利于更好地规范政府价格决策听证行为，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。

2002年1月国家发展与计划委员会就“部分旅客列车票价实行政府指导价”召开了听证会。2003年7月15日又召开了民航机票价格听证会。[2]

经过这些阶段，我国的价格听证制度已经得到了很大的发展，这在很大的程度上促进了我国公共价格决策的民主性和科学性，但在价格听证制度的实施过程中，仍然存在着一些阻碍公众参与到价格决策中的问题，分析和解决这些问题，将有利于完善我国的价格听证制度，制定科学的、民主的决策。

二、公共价格决策听证过程中的公众参与存在的问题

公众参与是公共决策民主化的标志，公共价格决策具有公共性，需要发挥社会公众在公共价格决策中的参与作用。但是，在我国所举行的众多价格听证会中，在公众参与方面存在问题，隐藏着许多降低价格决策民主化程度的因素。

(一)听证会代表缺乏代表性

为了代表社会的整体利益，选好听证代表是关键，也是影响价格决策听证会成功与否的重要因素。听证会的代表应该具有一定的广泛性、代表性。一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格主管部门应当根据听证会内容，合理安排及确定听证代表的构成及人数。[7]

虽然《政府价格决策听证办法》对听证代表的来源等方面进行了规定，但是对代表的产生、数量、结构比例等都未做具体的要求，这使得要求调价的单位或机构完全可能通过合法的途径侵害利益相关人的切身利益。

例如，2004年11月30日，关于故宫、八达岭长城、颐和园、天坛、长陵、定陵六大世界遗产景区的门票调价问题，北京市发展和改革委员会召开了价格听证会。尽管大副涨价的调价方案引起社会公众的强烈反感，网上恶评如潮，社会上一片的反对声，但21名听证代表却一致赞同调价，其分歧仅仅在于究竟上涨多大幅度。[8]社会公众对本次听证会的质疑主要在于听证会代表的组成上。参观世界遗产景点的游客90%以上为外地游客[8]，因此票价上涨对外地游客影响最大。但在此次听证会上，却没有外地游客代表的参加，这样的代表缺乏广泛性，没有把社会的整体利益纳入公共价格决策听证的范围内，那么，作为利益的受损方就会对通过的价格决策产生不满，甚至会遭到他们的反对。

再如，在2002年1月12日国家计委组织的铁路旅客列车实行政府指导价方案的听证会上，消费者代表全部都是普通消费者，由于受自身专业知识的限制，他们的谈判能力很弱，在更大的程度上他们是以感性认识而不是理性认识来看待问题。[9]因此在这次听证会上，听证代表缺乏专业性知识，听证能力有限，对公共决策的影响较弱，很难反映深层次的社会公共问题，公共决策的全面性及决策的质量受到怀疑，听证代表代表不了社会的整体利益。

(二)政府价格主管部门对社会公众意见的弱化

价格听证的一个重要目标是为普遍民众提供一个参与公共决策的平台，进而唤起社会公众的决策参与意识。价格决策听证会的功能主要在于论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动做出决策，但是价格听证会也不能仅仅是听听而已，而要认真考虑群众的意见和建议，保障制定的价格决策体现民主，最终能够得到贯彻落实。

2003年8月南京市召开自来水提价听证会，19名听证代表中有15名不同意提价方案，但水价照涨不误。对于北京市举行的六大世界遗产景点提价听证会，尽管社会舆论一致反对，主办方还是以“各听证代表表示理解”为由，通过了涨价方案。[8]由此看来，撇开社会公众的反对意见，政府价格主管部门及有关主张调价定价的部门，仍然可以如愿以偿地实现涨价的目的。

从另一个角度看，这与我国的中央集权制的历史背景有关。虽然我国的政治制度也随着各项社会事业的发展在不断进步，民主化程度有所提高，但在实际的操作过程中，很多公共决策的民主参与仍然是一种形式。这对于长期的民主进程来说，仍然是很大的障碍，政府等有关部门要引起足够的重视，多多考虑群众的意见，做出符合民意的价格调整决策。

(三)听证程序不规范、不科学

价格听证会制度的最大特点是使政府决策具有更充分的科学性、民主性和公开性。听证会的程序科学与否，关系到价格决策过程能否体现公平、公开和公正原则，能否真正维护经营者和消费者的利益。

《政府价格决策听证办法》第21条规定，对于公开举行的听证会，政府价格主管部门可以先期公告举行听证会的时间、地点和内容；第22条规定，政府价格主管部门应当在作出组织听证决策的三个月内举行听证会，并至少在举行听证会10日前将聘请和听证材料送达听证会代表，并确认能够参加的代表人数。[3]虽然国家对听证程序作了法律规定，但是，就目前的情况来看，在对公用事业价格、自然垄断经营的商品价格进行调整的听证过程中随意性还比较强。

一方面，很多听证会召开的具体时间没有向社会公众公布。如2000年9月的电信资费听证会，虽然在8月声明将于9月召开听证会，但当时并没有公布确切的时间，而且仅仅一个月的准备期过于短暂，在这一方面造成社会公众处于被动等待状态，同时也不利于相关利益集团的代表充分收集有关的资料。[10]

另一方面，与听证会相关的材料不能适时地送达听证代表，并且没有给予听证代表充分的发表意见的时间。如2002年的铁路火车票价格听证会，这次听证会上铁路经营者提供的资料是保密的，只是在听证会前才发给听证代表。[11]这样,听证代表不能与生产经营者代表和物价部门代表进行有效的沟通，充分表达自己的利益，而且每位听证代表的发言时间只有5分钟，因此听证代表很难完整表达自己的观点，更缺乏科学合理的讨论。

从上述情况可以看出，虽然听证程序有明文的法律规定，但是政府价格主管部门等在实际的价格决策听证中，对法律法规的漠视及对听证效力的弱化，不得不说听证会只是一种形式，这是对社会公众不重视、不尽责的表现，因而这类听证会并没有发挥它的实际作用。

(四)听证会缺乏社会的广泛监督

涉及到社会公共问题的决策就需要对社会进行公开，实施价格决策听证这一形式的重要目的之一，就是为了将价格调整的理由公之于众，让群众监督其成本费用核算是否真实，政策依据是否充分，群众承受能力如何，以便将价格决策置于群众舆论媒体的监督约束之下，使价格决策更加科学合理。

《政府价格决策听证办法》第5条规定，听证过程应当接受社会监督。[7]只有具备强有力监督的听证会，才能产生良好的社会效果，得到社会公众的认可。如果缺乏社会的有力监督，价格决策听证的公正性和科学性将受到质疑，做出的决策可信度较低。

例如，某市有线电视台申请提高收视费，听证会上没有代表对此发表反对意见，最终这项提价理由并不充分、消费者意见极大的提价申请却顺利地通过了价格听证会。后来据了解，原来申请方已经私下地对听证代表进行了“公关”。[11]如果这次价格听证会有社会舆论媒体的大力监督，那么违背消费者意愿的涨价方案怎么会如此顺利地通过呢？

同样，在2000年9月的电信资费听证会更倾向于听证信息的保密。在听证内容方面，听证的主持机构事先并未向社会公开任何准确的信息，直到听证会前夕，信息产业部甚至连前不久“中国电信”等电信运营企业向社会公布的调资计划，是否列入本次听证会都不予透露，媒体也在听证会前夕得知参加本次听证会的行业代表有信息产业部。国家计委等涉及电信行业管理及资费管理部门，以及中国电信等电信运营企业，各界代表包括电信方面的专家学者和普通的北京市民。但是，其中除了身兼听证会主持人和行业代表的信息产业部，国家计委价格管理部门以及中国电信的身份可以明确外，其他参会代表的身份一概不明确，代表的总人数和结构也无从知晓。另外,听证会的主持人究竟是信息产业部还是国家计委价格部门,还是由两部门共同组成,也是一个没有明确的问题,这就增加了本次听证会的神秘感。[10]

可见,缺乏社会的有效监督，价格决策听证会可能会被局部利益所控制利用，顺利通过违背社会公众利益的公共决策方案，或者在价格决策听证会上讨论通过的决策方案不能被社会公众理解和认同。

三、改善价格听证过程中公众参与的对策

由于上述问题的存在，很难确保社会公众在价格决策听证过程中的有效参与，公共价格决策的科学化、民主化难以实现，因此，必须针对这些问题，提出行之有效的对策，提高公共决策的质量和水平。

(一)提高听证代表的代表性

价格听证会的主要目的是充分听取各方面的意见。科学地挑选听证代表，合理的代表构成是决定听证会能否成功的重要因素，代表的选择应该具有广泛性和代表性，要本着公开自愿的原则吸引广大公众的参与，特别要注意吸收不同阶层、不同消费水平的消费者参加价格听证会。

一是规范代表的产生方式，选择代表的程序公开。《政府价格决策听证办法》第10条规定，政府价格主管部门聘请的听证代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。[7]此外，要向社会公布代表的选取原则、要求、办法及进展情况，公示产生后的代表名单，接受社会公众的评判和监督。

二是明确规定听证代表的基本素质要求和听证会代表的人数及构成比例。听证代表应具有相关的专业知识，以及具有社会调研等方面的能力。在代表的组成上，应有一定数量的人大政协代表，也应有财税、审计等部门的代表，还应保障有真正属于普通群众的代表。考虑代表产生的广泛性，要按照定价项目所涉及的利益主体的全面性来分配代表名额。同时，与定价项目真正相关的专家数量应该占有相当的比例等。

(二)以多种方式保障社会公众参与价格决策听证的效力

从社会民主化的角度来看，社会公众的主体意识越来越强，他们不再满足于被动地认可和接受政府的公共决策方案，而是强烈要求表达自己的利益趋向。因此，地方政府价格决策听证制度能否实现预期的目的，发挥决策民主的积极作用，与地方政府、社会公众两者密切相关。

首先，地方政府及其他提出调价的部门应当高度重视听证会代表和其他社会公众的意见，如果社会公众的反对意见强烈，物价决策部门不可强行决策，而应要求在相关的某些方面继续研究，以后再举行听证和再进行决策。

其次，地方政府应当创造条件，满足公众参与公共管理的愿望。凡是涉及公共利益的决策都应以各种方式吸纳公众意见和建议。可以在报纸上刊登方案规划，开辟专栏和热线电话，鼓励公众发表自己的意见。

十六大提出实现“决策机制科学化民主化的总体要求”中的“广泛集中民智”,就是指通过听证会等形式增加公共决策备选方案的多样性和科学性，了解和吸收社会公众提供的决策方案的科学成分，使公共决策的实施更加符合社会发展规律。因此，应通过多种方式调动公众的参与热情，拓宽公众参与的渠道，使他们在参与实践中积累有关知识，锻炼分析问题的能力，逐步提高公共决策的参与水平。

(三)严格执行价格决策听证的程序

地方政府要严格按照《政府价格决策听证办法》，并结合当地的实际制定本地价格决策听证制度的实施细则，从而使该项制度更加规范化、法治化。具体来说，有以下两方面：

一是对实施听证制度的范围必须加以明确，以免出现听证会过多、过滥的问题，避免应该听证却没有实施听证的现象。

二是要对听证会有关材料的公开范围和公开的时限、时效进行规定。听证会的有关材料应在哪类媒体上，在听证会前的多长时间范围内、公开到何种程度，都应有明确的规定，这样便于听证会的有效运作。在听证会的时效、时限方面，听证会的召开应在申请方提出申请多长时间内受理，既要有上限又要有下限。

总之，地方政府要逐步完善和规范听证制度的操作程序，尽可能以立法的形式确立下来，防止操作的主观随意性。

(四)加强对听证过程的监督

由于公共决策行为本身是一种社会公共权力的运用，而任何时代任何形式的公共权力都有被滥用的可能性，而且对整个公共管理活动影响巨大，必须强化对公共决策活动的监督，实现对公共决策权力和公共决策过程的有效约束，防止公共决策权力的滥用，使侵害社会公共利益的决策行为能够得到及时的发现和纠正。[12]（P.43-44）

加强对听证过程的监督，尤其是要借用生产经营部门、物价管理部门、广大消费者之外的第三方力量对价格听证决策过程进行监督。属于第三方的监督机构包括新闻媒体、非营利组织、社团、公正机构等。增加听证过程的透明度，应该在召开听证会之前的确定时间内通过媒体向社会公布定价、调价方案和有关材料，让社会公众通过多种途径表达个人意愿和意见。听证会的举行应该允许一定数量的普通市民旁听，重大的听证会甚至可以通过电视、广播和互联网络做现场直播；申请定价调价方必须向社会和听证代表提供可信的经营成本与效益报告，以及其它相关测算资料和背景资料。只有保证听证会的公开性，才能有利于实现听证会的民主性、公正性、规范性、科学性以及效率性。

在当今的市场经济条件下，社会的利益往往是多元化的，并呈现相互矛盾的状况，政府的价格决策就必须充分听取和考虑社会各方的利益需求。只有做到这些，充分发挥公共价格决策听证制度的优越性，社会公众参与公共决策的渠道才能会越来越广，越来越通畅，政府的公共决策也才能越来越民主、科学和高效。

四、结束语

公共决策是现代政府实现社会公共管理的关键，现代政府存在的合法性基础是公共利益[13]，公共决策的正当合理性来源于它的公共性，政府的公共决策过程应当以公共利益为目标，制定科学的民主的公共决策。在现代社会，公众参与公共决策过程，无论是对公共决策本身而言，还是对于作为公共决策受众者的公众而言，都具有十分重要的意义。[14]

首先，社会公众参与公共决策可以提高公共决策的质量和水平，增强公共决策的科学性和民主性。缺乏社会公众参与的公共决策容易产生决策的片面性，增大公共决策失误的机率。而社会公众参与公共决策可以集中公众的智慧，为公共决策的制定提供更为科学的依据。另外，社会公众的意见往往能反映一个方面的真实情况，可以避免公共决策的盲目性和决策偏差，最终实现科学决策。

其次，扩大社会公众参与公共决策过程，有助于推动公共决策的顺利实施。公共决策的合法性基础源于社会公众的普遍认同和接受，社会公众参与公共决策过程对于提高公共决策的合法性基础有重要作用。一方面，社会公众参与公共决策过程，增强了公共决策体系的利益整合功能，因此公共决策能够反映最大多数的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，公众参与公共决策满足了他们参与公共管理的权利需要，增强了他们管理社会的责任感和作为主体的优越感。由此可见社会公众参与公共决策，可以使公共决策更易于被社会广泛地认同和接受，从而促使社会公众以更加积极的、正面的态度推动公共决策的顺利实施，大大地提高政府公共管理的效率。

完善公共决策中的公众参与制度是一项任重而道远的任务，政府和社会公众双方应通过多种途径扩大公众参与公共决策过程，提高公共决策的民主化程度，更好地为政府的公共管理服务。

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