诠释政府对农村合作组织拓展的影响

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——以江苏省淮安市席桥镇为个案

摘要：农村专业合作组织的建立，极大地促进了我国农村经济的快速发展。了解在市场经济背景下基层政府对农村专业合作组织发展的影响，有助于基层政府进一步转变职能，为促进农村专业合作组织发展作出正确的决策。本文根据南京农业大学人文学院社会学系于2004年在江苏省淮安市席桥镇进行的“江苏省苏北地区农村专业合作组织发展状况调查”的个案，来分析基层政府在农村专业合作组织的建立、发展过程中的重要作用，以及“过多干预”所带来的负面影响，并提出一些相应的建议。

关键词：农村；专业合作组织；基层政府；经纪人

AnalysisontheInfluenceoftheGrassrootGovernmentontheDevelopmentofRuralProfessionalCoorperativeOrganization

--------TakethecaseofxiQiaoTownofHuai’anCityinJiangSuProvince

StudentmajoringinSociologyNiShaobai

Abstract:TherapiddevelopmentofruralprofessionalcoorperativeorganizationeconomyhasgreatlypromotedthedevelopmentofruraleconomyinChina.Thegrassrootsgovernmentshouldlookintoitsinfluenceontheruralprofessionalcoorperativeorganization,whichwillcontributetotheirmakingrightdecisions.ThisarticletakesthecaseofXiQiaotownofHuai’anCityinJiangSuProvince,accordingto“surveyofthedevelopmentoftheruralprofessionalcoorperativeorganizationinthenorthernareaofJiangSuProvince”conductedbytheSociologyDepartmentofLiberalCollegeofNanJingAgriculturalUniversityin2004,toanalysistheindispensallefunctionplayedbythegrassrootsgovernmentintheestablishmentanddevelopmentoftheseOrganizations,andtoanalysistheproblemsattributingtotheescessinterferenceofgrassrootsgovernmentandpresent.Thisarticlepresentssomesuggestionsandbasedonthedatumcollationofthesurvey.

Keywords:countryside;professionalcooperativeorganization;GrassrootGovernment;broker

一、问题的提出

我国社会主义市场经济体制的建立和农业发展新阶段的到来，千家万户的农民作为市场主体，如何面对复杂的市场环境，尤其是应对WTO对我国农业的挑战，在新形势下激活市场主体的活力，巩固和抢占应有的市场份额，加快培养具有较强抗风险能力的市场主体已成为当务之急。改革开放二十多年来，特别是近几年农业产业结构的调整，农业的先发优势已得到充分体现，随着效益农业向纵深发展，迫切寻求有效的载体，推动产业化经营，以巩固新优势。在坚持自愿的前提下，按照“利益共享、风险共担”的原则，培育和发展农村专业合作组织，是解决“三农”问题的现实选择，是农业走向规模化、产业化、国际化、现代化的必然要求。党的十六届三中全会《决定》中关于“支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织”的论述[1]，要求在中国农村地区大力发展农村专业合作组织经济，带动中国农村经济的发展。同时，给我国“三农”问题解决指明了方向。

实践证明，农村专业合作组织经济的快速发展有力地拉动了我国农村经济，提高了农产品的市场竞争力。在盘活市场流通，提高农民收入，加粗产业化链条，促进农业板块经济带的建设诸方面，发挥了积极的桥梁与纽带作用。但是，随着市场经济的进一步发展和农村专业经济合作组织自身的进一步完善，越来越多问题也显现出来。

应当承认，农村专业合作组织在建立和发展过程当中，大多都得到了地方基层政府的大力支持，地方基层政府在对农村专业合作组织的形成发展起到了不可或缺的作用，但是随着农村专业合作组织的进一步发展，基层政府干预过多造成的问题也日益突出。有的对农村专业合作组织的重要性认识不足，对农民自发组建的专业合作组织过问不多，对政府部门自己牵头举办的，只求形式，不求效果，或只管建立，不管发展和发挥作用，做表面文章；有的对农村专业合作组织的性质认识不足，没有正确把握农村专业合作组织的“民办、民管、民受益”的基本原则，造成地方政府在引导、发展农村专业合作组织的过程中，包办过多，介入过深，行政色彩过浓，“政社（合作社）、政会（专业协会）不分”[2]。这些问题严重阻碍了农村专业合作组织的发展。

因此，研究在市场经济大背景下基层政府的决策对促进农村专业合作组织发展具有重要的意义。

二、研究设计

（一）研究方法

1、社区选取

本文选取我国东部地区江苏省苏北地区的淮安市席桥镇为研究对象。

席桥镇位于江苏省苏北地区淮安市的中西部，横穿楚涟公路，交通便利，全镇辖13个行政村，3万人口。耕地面积30000亩，是江苏省远近闻名的蔬菜、花木基地。2004年全镇蔬菜面积达1.8万亩，复种蔬菜面积4.5万亩，年蔬菜产量10万吨，年产值6000万元，花木面积1300亩，远销上海、山东等12个省市。到2004年底全镇成立了3家农村专业组织，分别为席桥镇蔬菜花木产销协会、浦马村蔬菜加工销售协会、黄桥村花木产销协会，60多个营销联合体，1200多人的农民经纪人队伍。

席桥镇在交通、农业基础、农村人口、农业经济发展水平等方面都是一个比较合适发展农村专业合作经济组织的乡镇。

2、资料收集方法

2004年暑假期间和2005年2月份笔者先后两次到江苏省淮安市楚州区席桥镇进行实地调研。期间采用访谈法和观察法对当地农村专业合作组织和部分主管农业的领导进行了个案访谈。

（二）概念界定

农村专业合作组织，是指农民为主体，按照合作制或股份制方式进行生产、经营、分配、管理的互助经济组织，包括在农村中出现的各种形式的股份合作制、专业协会和专业合作社。[3]

农民经纪人，是指农民中为促进农产品生产者与需求者之间相互衔接以获取佣金或销售差价的中间人或运输商。

三、基层政府在农村专业合作组织形成过程中的作用

为了解席桥镇镇政府在对该镇农村专业合作组织兴起、发展过程中所起的作用，笔者走访了席桥镇两位分管农业的副镇长、党委宣传委员和席桥镇蔬菜花木产销协会负责人。

席桥镇蔬菜花木产销协会，最早要追到20世纪90年代。20世纪90年代在农业结构大调整的背景下席桥镇镇政府号召村民加快种植业结构调整，扩大蔬菜、花木种植面积。当时随着市场经济的不断发展，农产品“卖”难问题日益突出。在这种背景下，1994年初，浦马村原党支部书记胡建友把10多个头脑灵活，具有一定营销经验的乡村社会精英组织起来，采取统购统收的方式，为菜农跑销售，并在同年5月份成立了“浦马农副产品购销有限公司”，筹集股金9万元。该公司南下苏州、镇江，北上炎城、寿光，西去芜湖、宿州，东到盐城、东台开拓市场，还在上海、杭州、南京等大城市设立办事处。一年后股金增加到20万元。在其影响下，该镇先后出现了8个营销联合体，年购销蔬菜达到50万公斤，搞活了席桥镇的蔬菜销售、带动了整个乡镇的经济发展。但是随着市场化的进一步深入，它们之间的弊端日益显露出来，由于9家公司、联合体没有一个统一的领导结构，形成了各自为政的局面，之间缺乏有效的交流，彼此间生产、销售信息不能得到很好的共享，都形成了一种“小而全”的局面，每样都涉及，但每样都不专。这种弊端在对外市场竞争中逐渐显现，蔬菜销量没有增加，甚至有的年份出现销量下降情况。

针对这种情况，席桥镇党委、政府专门成立了工作组，在全镇着力构建专业产销协会，造就农副产品营销网络。

第一、政府引导。在席桥镇镇政府的支持下，席桥镇农机站牵头成立了“席桥镇蔬菜花木产销协会”，引导带领全镇各营销联合体共同闯市场，改变了过去散兵游勇、各自为政、互相恶性竞争的局面。建立了开放式的信息服务中心，信息共享，协同开发市场。利用乡镇政府组织的自身优势，收集全国各地蔬菜、花木供求信息，并由政府出面召开信息会，在网上席桥镇蔬菜花木生产销售情况；申领农产品注册，极力打造席桥镇蔬菜、花木的知名度；对农民进行生产技术规程指导，且由政府出面邀请专家、技术员来指导生产。

第二、资金支持。镇财政和信用社加大对种植、销售大户的贷款额度，同时每年拿出100多万元作为支持销售大户的专项发展基金；减免部分税收，包括营业税、所得税、治安管理费、场地费等；积极向上申请专项发展资金。据该镇副镇长介绍，2005年江苏省将下发60万专项扶贫资金全用于本地的农村专业合作经济组织的发展。

第三、加强基础设施建设。地方基层政府组织掌握了积累的支配权，农村各项基础设施和社会事业，包括交通、邮电、通讯、城镇建设、医院、学校、文化娱乐场所、宾馆等，都是由政府统一规划实施。围绕上述基础设施建设，特别是在道路交通建设方面，席桥镇政府每年都投资达150多万元，在蔬菜、花木产区搞起了纵横交错的砂石公路水泥路面，保证了运输车辆的畅通无阻。

第四、表彰激励和选贤任能。一方面，每年底针对性表彰一批贡献突出的营销户，组织他们披红戴花登台领奖；另一方面，对部分表现突出的营销大户提拔到乡村两级领导岗位任职。据调查了解，近3年已有10名销售大户走上了乡村两级领导岗位。

第五、引进和开发新品种。面对目前农业产业结构调整中出现的“你也调，我也调，调来调去卖不掉”的现象，席桥镇政府为了消除农户因销售难而不敢引进新品种的顾虑，采取政府出资，承包土地，引进新品种，组织专人负责进行试种。在政府机构的大力支持下，席桥镇农作物新品种引进位列淮安市楚州区各乡镇之首。新品种的引进也极大的增强了该镇农产品的市场竞争力。

第六、政府出面，加强协会组织化的建设，形成农副产品销售网络。席桥镇政府针对本地区这种分散经营模式，发展出了一套独具特色的“自下而上”发展模式，即由当地村民利用当地资源优势，自发形成一个个农村专业合作经济组织，自行销售，当发展到一定规模和数量时，由政府出面把各个分散的专业合作经济组织组织起来，进行统一管理。在这种模式指导下，目前该镇农村专业合作经济组织主要形成以下三个层次：（1）镇成立龙头蔬菜花木产销协会和蔬菜花木股份公司，这里集中一批率先闯荡市场的销售大户，担负着全镇农副产品销售的“龙头”角色，蔬菜花木产销协会下设：种植、加工、销售三个分会；（2）组建村级合作组织，全镇目前有8个村成立了蔬菜、花木销售组织；（3）组建农民经纪人队伍，目前全镇已有1200多人。

在席桥镇政府的大力支持之下，席桥镇蔬菜花木产销协会得到了长足的发展。2002年上半年协会的蔬菜种植面积达到9900亩，总产值1464万元；2002年下半年，蔬菜种植面积达到12807亩，总产值1408.6万元；2003年，协会农户总数扩大到3826户，蔬菜种植面积达2万亩，协会成员人均增收526元。

四、基层政府介入所带来的问题及解决途径

基层政府组织的介入，对农村专业合作组织的产生、发展、壮大具有不可或缺的作用。但是，随着农村专业合作组织的进一步完善，市场化的进一步深入，基层政府的过多干预，致使农村专业合作组织在发展过程中出现了一些不可忽视的问题。这些问题如果得不到解决，势必影响农村专业合作组织的健康发展。

第一，由于基层政府组织的干涉较深，协会的性质发生了变化，既像农村专业合作组织，又像政府职能部门一样[4]。一般协会的负责人是由镇上主管农业的副镇长兼任，这造成每个协会在运作过程当中不仅要承担协会自身的发展义务，还要承担起全镇相关产业的发展，为完成上级所下达的指标，而忽视协会的市场性质。由于工作人员兼职者多，专职者少，使农村专业合作组织缺乏严密的组织机制和较强的凝聚力。

第二，基层政府组织对农村专业合作组织的性质认识不足。没有把握好农村专业合作组织“民办、民管、民收益”[5]的基本原则，造成地方政府在引导，发展农村专业合作组织时，包办过多，管了不该管的事，而在该管的领域如引导、规划、质量把关等方面管得较少，农民真正得到的实惠不多。

第三、狭隘的“社区拥有”[6]观念严重束缚着各级政府组织，阻碍各种生产要素的社会流动，阻碍了农村专业合作组织向更大规模发展[6]。在这种观念影响下，各基层政府组织在安排生产时往往只会考虑到本镇、本乡的农村专业合作组织的发展，而缺乏与周边县市乡镇的同类组织合作，不能进行有效的信息资源共享。这种各自为政的局面，又造成地域各类品牌林立，地区产品整体竞争实力分散，使得地区农产品在对外争夺市场时处于劣势，缺乏竞争力。

第四、地方基层政府组织为响应上级的号召，往往会不切实际，不根据地方具体实际情况而盲目上马，造成一批“小而全”的各类农村专业合作组织，形成一种“自上而下”的发展模式。这种“自上而下”[7]模式是指地方基层政府组织为响应上级号召，完成指标，没有依据当地自身条件，由基层政府直接出面，来组建农村专业合作经济组织。在这种模式下，造成的一批“小而全”的农村专业合作组织不但不能给地方经济带来发展，而且会造成当地大量资源浪费。

第五、服务面窄，服务能力差[8]。随着农村专业合作组织的进一步发展和市场化的进一步深入，要求专业合作组织必须能够提供更广、更深层次的服务，但基层政府的过多干预，加上个人专业素质的限制，造成专业合作组织往往仅局限于向农户提供技术指导等方面。服务面窄，服务能力差，市场分析能力差，对生产资料供应服务、销售服务较少，缺乏吸引力。

以上问题的存在，原因不是单方面的，而是多种因素的“综和症”，诸如制度不健全，体制不合理，政府干预过多等。我们必须认真分析，正确对待，积极探索新形势下发展农村专业合作经济组织的新途径、新对策。针对目前当地农村专业合作组织发展过程中存在的问题，笔者认为应结合江苏省社会经济发展情况，从以下五个方面开展工作，为农村专业合作组织的健康发展创造一个良好宽松的环境。

首先，要实行“政社（合作社）、政会（专业协会）”分离，充分发挥农村专业合作组织独立运行的职能。[9]由于目前农民组织化程度较低，单靠内部的自发组织力量来推动农村制度变迁有一定的难度，因此，在促进农村专业合作组织发展方面，依托农村现有的组织资源，充分发挥地方政府的引导和协调作用。但是，农村专业合作组织作为市场经济条件下的民间自治组织，是农民为提高市场竞争力而组建的经济组织，以产品和资金为基础，追求经济利益最大化，因此，它实际上是一个产权明晰、责任明确、风险共担、利益均沾的经营实体，具有独立的企业法人资格。对这种性质的组织，政府要把握好干预的尺度和力度，不能无限制地把政府权利扩展到组织的内部事务，一旦时机成熟，政府应调整好心态，更换角色，从“包办、代管”的链条中退出来，使农民真正成为合作组织的主体。坚持按照市场原则来发展农村专业合作经济组织，减少政府的直接干涉，加强宏观管理。坚持把握专业合作组织“民办、民管、民受益”的基本原则。

其次，从思想上消除对农村专业合作组织的片面甚至错误的理解，提高基层政府工作人员对农村专业合作组织的认识。农村专业合作组织是农村社会发展进程中出现的一个新事物。在农村地区，大部分干部对农村专业合作组织缺乏了解，认为抓与不抓、发展与不发展无所谓。在这种情况下，很多基层干部对农村专业合作组织缺乏热情，甚至产生抵触和畏惧心理。为改变广大干部的思想观念，笔者建议：一是要利用电视、广播、报纸等媒体，广泛宣传建立农村专业合作组织的必要性和意义。二是编写《农村专业合作组织基本知识读本》，举办各种培训班，组织乡镇干部和能人大户深入学习，使其了解农村专业合作组织的性质、地位、权利和义务。

第三，要打破地方狭隘的“社区拥有”观念，逐步建立农业行业协会，不断扩大农村专业合作组织的合作领域。基层政府应由领导者的角色转变为中介者的角色，宏观上引导本地区的专业协会走出去，加强与周边行业协会的合作，来共同打造地区品牌，增强地区产品的对外竞争力。此外，还要宏观上加强行业信息采集、，协助编制行业发展规划、行业生产规程和产品质量标准，实施农产品推广和价格协调，处理贸易纠纷，真正发挥行业代表、行业协调、行业自强和行业服务等作用[10]。

第四，加强扶持力度，营造农村专业合作经济组织发展的良好氛围。针对目前农村地区各专业合作经济组织组织分散实力不强的实际，应着力培植典型，组织观摩和经验交流，总结推广典型经验，重点扶持一批农村专业合作组织，充分发挥其典型示范作用。充分利用现有的资源，加大对专业合作组织人员的培训，提高成员的市场经济意识和发展合作经济能力；此外，还应继续加大对合作经济组织的政策扶持，进一步完善财政、信贷、税收等方面的优惠政策。

第五，基层政府应因地制宜，多模式发展农村专业合作组织，切忌拔苗助长，搞形式主义。中国各地的自然、经济社会条件不同，农村专业合作组织的建立和发展也不可能采用统一的模式，基层政府在引导其发展时，要坚持因地制宜，分类指导。在组建形式上，或农民自办、联办的，或农民与国家经济技术部门、事业单位联办，或农民与其涉农企业、公司联办。在服务内容上，可以是单项的，也可以是多项的。在经验推广上，基层政府一定要防止“一刀切”，搞形式主义。

五、结语

以上简要分析了基层政府在农村专业合作组织的形成、发展过程当中的积极作用和所带来的问题及问题的原因。这些作用和问题在不同的地方其表现不同，其突出的方面也不同，但可以比较肯定地说，农村专业合作组织在未来的发展过程中，基层政府将会逐步摆正自己的位置，找准工作的着力点和切入点，进一步转变职能，由原来的领导型转轨为服务型，与时俱进，做好农村专业合作组织这篇大文章。