农地私有可行性研究论文

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中国农村经济的困境寻求农地制度的变迁，本文认为，下一次的农地制度变迁将以强制性变迁方式推进农地私有化，为此本文通过对农户心态、意识约束、社保制度和城市化进程四方面的考察，来推断农地私有化强制性变迁的时机。考察的结果是，农村社会保障体系的缺乏和城市化进程的滞后极大的约束了农地私有化的可行性，当前全面实现农地私有化的时机尚不成熟。随着各项相关制度安排的建立和经济的发展，农地和农民都能够自由流转，农地私有化方案面临的各种约束都将淡化，可行性越来越大。

外文提要

Nowadays,ruraleconomicstrappeddesiresaruralfarminglandsystemreformation.Thearticlereviewsfouraspectstoexaminetheopportunityoffarminglandprivatelyowned.

Theresultofthisreviewisthatitisnotappropriatetocarryoutthedesignoffarminglandprivatelyownedbecauseoftheabsenceofsocialsecuritysysteminruralareasandthelagofcityprocess.Withgrowthoftheeconomicalimprovementandmaturityofrelevantsystems,thefeasibilitytoexecutefarminglandprivatelyownedisbecomegreater.

关键词：农地私有制度变迁农户心态社会保障制度城市化

第一节问题的提出

一、经济的困境寻求制度的变迁

上世纪八十年代中期以来，中国的农村问题开始凸显，农业生产出现了徘徊局面，农民收入增长缓慢，这就是耳熟能详的“三农”问题。为了解决这一制约中国经济发展的瓶颈，“三农”专家开出了不少药方，包括农业结构调整、农业技术提高、发展乡镇企业，以及近几年的大型基础设施建设等。然而与政策预定效果相比，农业经济仍然增长乏力。

是哪些因素导致了经济的增长，经济学家们为之进行了深入的研究。斯密认为是分工，刘易斯认为是资本和技术，熊彼特认为是创新，舒尔茨则认为是人力资本。丹尼森在分析了1948-1981年的有关资料指出，美国产量增长的大约1/3可以归结于劳动和资本的增长，其余2/3可以归结于教育、创新、规模效益、科学进步以及其他要素；等等。

上述解释经济增长的理论由于忽略了制度和制度变化的作用，因而在对经济增长的解释中存在着较为明显的漏洞。正如诺斯提出过的耐人寻味的问题：如果经济增长所需要的是投资和创新，为什么有的社会具备了这些条件却没有理想的结果呢？经济发展离不开制度变迁。制度与天赋要素、技术、偏好一起，构成完整的经济理论体系，且制度对经济行为影响居于经济学核心的地位。

肇始于七十年代末的中国农村改革在实践上证实了新制度经济学的理论。由以往的全国统一的所有制转变为以自然村为基础的形式各异的新型集体所有制的农地制度改革，使农民成为土地剩余的占有者，由此而引发的积极性的提高被许多人认为是导致八十年代初农业持续高速增长的首要原因。

制度安排都有其历史使命，家庭联产承包责任制面临的挑战是，其改革所激发的增产潜力已消耗贻尽。中国农村经济当前面临的困境使人们的眼光再次投向农地制度的变迁。

二、未来农地制度变迁的方向和方式

考察新中国成立以来几次农地制度改革，可知农地制度变迁的核心是农地产权制度，其次是变迁方式。所以探讨下一次的农地制度改革，首先要讨论农地产权结构该如何安排，再讨论选择何种变迁方式。

（1）农地产权结构通常有三种安排：农地集体所有、农地私有化、农地国有化。

寻求最佳的绩效一直是制度变迁的终极目标。不同的产权制度有不同的交易成本，从而产生不同的制度绩效。我们究竟要选择、设计和安排一种什么样的土地制度，应当从经济绩效考虑，创造一种有效率和交易成本较低的运行制度。

从理论上说，产权明晰的私有土地经济绩效最高，原因在于私有产权下的交易成本最小。配置农地资源是有交易成本的，其大小取决于农地制度的安排。当农民拥有土地完全产权，农民就会以经济理性人的角色选择适当的具体制度，来最小化交易成本。这些具体制度有可能是租赁，股份，合作，甚至是公有化。而若产权不明确，交易成本就会无穷大，很多资源被浪费。来自农地制度与经济绩效的实证分析，也得出了基本结论：不完全产权下的地权的不稳定性和对土地交易权的限制对土地产出率具有负面的影响。

（2）农地制度变迁有两种方式：诱致性变迁和强制性变迁。

诱致性制度变迁具有变革费用低，制度效率高的优势，但其变革的结果往往是一个新旧制度妥协、不彻底的产物。强制性制度变迁能利用政府的强制力的优势降低制度变迁的成本，但由于政府的有限理性、集团间利益冲突和知识准备不足等因素可能影响制度变迁的效果。不管是需求诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，当完成了目标制度变迁的任务后不及时转换变迁方式，就可能出现不管出台多少制度，制度的边际效率反而会下降，制度结构效率为零的现象，即制度供给跌入了陷阱。

1985年以来之所以会出现增长效果不明显和制度作用不大的现象表明，农业制度的诱致性变迁方式，基本完成了当初制度变迁的设计任务，在既定的制度变迁方式中无法解决目前的制度不均衡。农地制度供给要跳出可能遇到的制度陷阱，必须通过强制性制度供给，解决当前农业经济发展核心制度短缺的问题。

因此，本文的观点是，下一次的农地制度变迁将以强制性变迁方式推进农地私有化。这个观点的阐述不是本文的重点，而是将作为论文剩余部分的前提。

三、论文的思路

本文认为，当前一个完整的农地私有化方案包括三部分：首先是农地私有经济绩效的论证，解决农地私有是否带来更大收益的问题；若第一个问题的回答是肯定的，则第二部分是农地私有可行性的时机考察，解决农地私有何时以强制性变迁方式推进的问题；最后一部分是在前二者的基础上提出农地私有的操作方案。

不少学者已完成了第一个问题，他们提倡农地私有化，在理论上和实践中论证了农地私有化的利与弊。当政府接受了该观点，决定由政府主导推行强制性制度变迁的农地私有化时，面临的将是何时实现农地私有的问题。因为强制性制度供给具有速度快，力度大，可逆性小，风险大的特点，在实施时必须选准强制性制度创新的时机。本文的重点就是回答第二个问题，即推断农地私有化强制性变迁的时机。强制性制度供给要把握制度变迁的时机，力争在制度需求的极限点安排新制度的出台，以最小的制度变迁成本推动制度完善、升级。本文没有回答第三个问题。

农地私有改革首先要得到农户的支持，否则该强制性制度供给就没有相应的需求了，制度效果自然大打折扣。农地私有还要得到已有制度的允可，农地私有难以实现的硬伤来自于政治意识的约束，从政治上考虑，我国是社会主义国家，私有制是资本主义的制度，而社会主义应该是以公有制为主体的。这需要我们对农户心态和现行制度约束进行考察。

倘若实行农地私有，同样需要相关制度的支持，关键在于社会保障制度和城市化进程。社会保障体系的建立允可了农地和农民的自由流转，而城市化则成为吸收农村剩余劳动力和促进农地流转的途径。当现实中已存在该制度环境，则农地私有是现实可行的；如果没有，则推断可行的时间规划。

农户心态推断出制度需求，意识约束推断出制度供给，社会保障制度和城市化进程则成为农户私有成功推行的支撑，因而本文忽略了其他相关内容的考察。以上四方面的考察即农地私有的时机考察过程，也是第二节的内容，第三节是农地私有时机考察的结论，这就是本文写作的结构。

第二节农地私有的现实可行性考察

一、变革的主体——农户心态的考察

1．考察的原因

农户心态是指在现有农地制度安排下以及农地制度发生变革时农户的价值判断和反应。农地制度变革的主体是农民，一个成功的农地制度应该能最大限度地调动农民的积极性和创造性，而且农地制度能否推行，同样离不开农民的认可和支持。我们设计的农地私有方案是否切实可行，必须准确把握农户的心态，所以首先要对农户的私有化态度进行考察。

2．考察的过程

农地私有化在中国主流词语中是忌讳的，故目前中国尚未有书面材料显示农户对私有化的心态，但土地承包期延长30年不变这一中央稳定农地集体所有的制度，与农地私有化的改革方案是不一致的。我们可以通过农户对土地承包制度的态度，来间接考察农户的私有化态度。

为稳定农民的预期，鼓励农民对土地的长期投入，政策制定者先制定土地“承包十五年不变”的政策，后又为“承包三十年不变”。然而农民对于土地承包期长短的反应出乎设计者的意料。

熊景明1996年底在福建对200个农户做了抽样调查。农户中有26%认应在5年以内，44%赞同5－10年，9.5%赞成10－20年，只有一户同意20年以上。在一次十多位村级干部参加座谈会上，只有一位赞同延长承包期30年以上，他的理由是“应和中央保持一致”。对“你认为现行承包责任制将来还会变吗”这样的问题，只有不到10%的农户认为不会变，68%的人回答：“难说”，22%则肯定地认为“会变”。

龚启圣、刘守英1994、1995年在8个县、10个村的800农户中作了农民对承包制满意程度的调查，结论十分清楚。越是承包期长的村，农户对承包期的满意程度越低，越没有信心。

根据钱忠好1996年和1997年对江苏、河南和宁夏的农户调查显示，在467份有效问卷中，对承包期的看法，22.88%的农户认为应该在5年以下，28.03%的农户认为应该在5-15年，49.09%的农户认为承包期应该在15年以上。

而规模较大的调查是由中国人民大学于1999年组织的，共有有效调查问卷1621份，涵盖了中国大约1亿9700万农户中的90%以上。为了了解农民对自己30年土地使用权的信心，调查询问农民是否担心土地在新推行的30年土地使用权政策期间会继续进行调整。结果显示，只有少数农民对30年不变土地使用权政策表现出信心。只有12.7%的人认为在今后30年承包期内不会再调整土地了，有35.2%的人认为还会调整，有23.3%的人认为是否调整由中央说了算；有15.1%的人认为有乡村干部说了算，13.8%的人回答不知道。

类似的还有不少调查，虽然数字上相差较大，但从这些调查中，至少可以得出两个结论：

（1）制度的强制性变迁要考察农户心态。

中央推行制度变迁的意图完全是基于农民整体利益，善良的愿望，合乎逻辑的推理，然而在多种因素交织的农村社会其正确性仍需要验证。30年承包期不变的设计者认为这一“定心丸”吃下去后，农民便对家庭联产责任制长期不变的信心增强，从而增强投资意愿，然而土地承包期延长三十年的制度并没有最广泛的得到农民的支持。农户迥异于中央设想的对土地承包期延长三十年的制度的态度，再次确认了要实行农地私有的强制性变迁，首要条件是准确把握农户的心态，谨慎的推行。

（2）我国农地制度的又一次变革在所难免。

中央延长土地承包期，继续完善土地集体所有制度并没有受广大农户的欢迎，其设计所达到的效果有待考察。实际上，政府曾采取多种措施，如有偿使用、两田制、规模经营等包括为稳定农民的预期，鼓励农民对土地的长期投入又为“承包三十年不变”政策，试图克服农地利用中的缺陷，但成效并不明显。所以我们要认真审视中国的农地集体所有制，我国的农村土地集体所有、农民承包经营的政策是否存在根本性的缺陷，是应该继续完善还是进行制度变革。

以上显示了农户对集体土地承包制的态度，那么农户对三种农地制度：完善的集体所有制、私有化、国有化的偏好如何？

中国人民大学对农民土地使用权权能的调查结果表明，90.8%的农民认为土地使用权应该有权将承包的土地转包或转租给其他村民，80.1%的农民认为土地使用权应该有权将承包的土地转包或转租给外村人，64.2%的农民认为子女应该拥有土地使用的继承权，47.3%的农民认为土地使用权应该拥有转让权，47.0%的农民认为户口变化后应该有权继续耕种土地。

就土地使用权的安全感而言，权能大小是对其所享有土地权力质与量的量度。对此调查一系列有关农地使用权的具体界定，可以分析得知农民对农地使用权的理解和态度是偏向于农地使用权的完全所有。

而在钱忠好对所有权归属态度的调查中，44.72%的被调查者认为承包者最好归承包户个人所有，认为承包者最好归集体或国家所有的被调查者分别为29.75%和25.53%。相当多的年长者认为承包地最好归承包户个人所有，他们经历过，而的土地制度失败的原因之一就在于忽视了农民的农地制度偏好。

农户对承包地的所有权要求与经济发展水平有关。经济发达的地区，农户对承包地的所有权要求较弱，而在经济相对落后的地区，农户对承包地的所有权要求比较强烈，他们要求频繁的调整土地，即使以牺牲农地使用效率为代价。这与后文提及的土地社会保障功能有关。

3．考察的结论

农户心态的调查并不能明确地表明，农户是欢迎私有化的，但是可以确知，农地私有化的农户心态条件较成熟。虽然农民并不十分清楚，如果他们愿望实现，也是农地私有化的实现。这为农地的私有化奠定了群众基础。

值得注意的是，钱忠好关于农户对土地国有化态度的调查。若承包者收归国有，17.11%的被调查者明确表示反对，53.55%的被调查表示不反对，29.34%的被调查者表示无所谓。由此可知，如果实行国有化的强制性制度变迁，农户心态也是欢迎的。

二、变革的硬约束——现行制度供给和意识形态的考察

1．考察的原因

如果将中国目前的土地制度进行简单的总结，则可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。

以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。可以说，现行制度的供给是对农地私有化的最大制约，众人对农地私有提出异议最关键的一点在于此。也就是农地私有面临着政治的硬约束，导致当前农地制度由集体所有向农户私有变迁的交易成本大，实现农地私有的制度费用较高。

然而对实际制度供给的考察，可能得出不同的结论。这主要源于农村土地产权主体事实上的不确定性。

2．考察的过程

熊景明在福建的一项调查表明，受调查的200户农户中有27.5%认为自己耕种的土地属于国家，22.5%认为属于行政村，35%说属村民小组，2%认为属于他们自己。在其它类似调查中有更高比例的人认为属于国家，一个村中曾有62.5%的人认为耕地是属于国家的。

在钱忠好的调查中，26.08%的被调查者认为承包地的所有者是承包者，35.49%的被调查者认为农地的所有者是集体，尚有38.43%的被调查者认为土地归国家所有。

另一调查在问到“现在农村土地归谁所有”时，被访村民中回答国家所有的占60.4%，乡所有的占3.7%，集体所有的占22.1%，农户所有的占3.4%，国家和集体共有的占10.4%。

1979年诱致性制度变迁形成的土地承包责任制，实质上在集体所有制下，“谁”真正拥有土地是不明晰的。农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。而且由谁行使所有权主体职能、所有权主体和经营管理者之间的关系在法律上缺乏明确的规定。

中国人民大学对农民土地使用权权能的调查结果表明，86.2%的土地使用权中包含了将承包的土地转包或转租给其他村民的权利，74.1%的土地使用权包含将承包的土地转包或转租给外村人的权利，58.8%的土地所有权包含继承权，而仅有12.7%的土地使用权包含抵押权，27.5%的土地使用权包含转让权。

在中国（海南）改革发展研究院的一项调查中，当农民被问及“你是否有权把承包土地转包或转租给其他村民？”时，58.1％的农民回答是：“有权，不需要登记也不需批准”，77.3％的农民认为者自己的继承人有权继承承包土地而不需要经过集体同意。

上述调查考察可以得知，土地产权主体的模糊不仅与法律宣传和确权措施不到位相关，更在于农地产权主体已经在实际生活中受到了国家与农户的冲击。

一方面，农村土地“集体所有”已经徒有其名，集体所有权虚置既成事实，农民们已经把“责任田”当作“私有财产”；另一方面，土地集体实际的所有权力受到国家的限制。村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。

土地产权主体的模糊需要确定和重塑我国农村土地宏观产权主体。而将重塑的主体确定为农户后，经济绩效可以大大提高，国家公权对私权的侵犯也可以得到遏制。

要实行农地私有，来自意识形态的制约和困难无疑是巨大的。然而无论是土地公有还是私有，都是一种政策工具，是为生产力的发展服务的，哪一种土地制度更有利于生产力的发展，有利于经济效率的提高，就可以采用。而且随着生产力的发展，土地制度也是随之改变以适应生产力发展的要求。没有哪种土地制度是永恒正确的，要看当时生产力发展的要求。如果单纯着眼于政治逻辑，视土地公有制是有中国特色社会主义制度的基本标志而神圣可侵犯，则很容易滑入意识形态上“非公即私”的思维陷阱，而忽视现代社会中土地产权结构日趋复杂化、精致化的客观事实。而且，资本主义国家中也有以土地公有为主的国家，如加拿大，澳大利亚等，而这些国家并没有认为自己是社会主义国家。

．考察的结论

作为强制性制度变迁的前提是并不囿于现行制度的约束，不然就属于诱致性制度变迁了，也就不需要大量的学者费心推论农地私有化以影响政府决策，等待农民的制度创新即可。

随着农地私有的需求主体越来越多，需求主体的愿望越来越强，理论工作者鼓与呼也就越来越多，在此状况下，即使是一种与当时制度格格不入的制度，需求主体也会在不同的时机和不同的场所表达自己对预期制度的愿望。中国宪法规定“农村土地归集体所有”，现阶段短时期内改变一个国家的根本大法是很难的，但中国的语言是丰富多彩的，况且尚有众多优秀的理论阐释家，在中国巧妙的推行农地私有而不与社会主义制度冲突的可能性不小。

三、变革后农村的社会保障体系考察

1．考察的原因

农地制度的功能至少有两个：激励功能和保障功能。如果说农地制度的效率表现在激励功能的话，则其公平性表现在保障功能。在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。而中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。一般认为，农地的社会保障功能是农地产权制度的制度绩效不高的原因。也有人认为农地的社会保障功能能够促进经济效率的提高和生产力的发展。尽管如此，农地的社会保障功能仍可能是影响农地产权效率的一个重要方面。

农地私有成功的前提是农地的自由流转。如果当前推行农地私有改革，因农地的社会保障功能使农民的“恋土”情结很深，阻碍土地的流转，农地制度改革在土地社会保障权的约束下可能会是“带着镣铐跳舞”，不能完全发挥其激励功能。所以要对农村的社会保障体系，和农地制度的社会保障功能进行考察。

2．考察的过程

社会保障，是一个很重要的经济和社会问题。社会保障的主要作用，是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的生活安全感。而社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度，它对维持社会安全、保证经济建设顺利进行具有十分重要的作用，是现代市场经济条件下不可缺少的动力机制和福利机制。越是发达的市场经济国家，越是要有一个健全的社会保障体系。

对于9亿农民来说，接受和享有社会保障服务的好处，这是他们应该得到的权利。如果提供社会保障的全部义务都有被保障者自己承担，国家和社会组织不承担任何责任和义务，那根本就不是社会保障制度。

土地具有社会保障功能，并不意味着农地制度理所应当得成为农村的社会保障制度。而现行的农村保障制度正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限、强制农民承担“保障”自己的义务。由此造成长期以来，我国农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，农民游离于社会的保障网外，这种以城乡属性分层社会保障的做法既不合理，也不公平。

因此，建立农村社会保障体系的责任应该回归政府，而不因农地具有社会保障功能而将农民禁锢于农地之上，结果坚持了现行牺牲效率的集体所有制，影响了农地私有化的进程。随着市场经济的不断深入，农民也同样面临市场风险和生活风险，特别是非农化与城镇化进程以及人口转变等使农民的社会保险风险需求大大提高。因此，由政府来建设农村社会保障制度已成为一项十分迫切的任务。

3．考察的结论

要顺利推行农地私有改革，只有整个社会保障体系完全建立起来，特别是与农村有关的社会保障制度建立起来。也就是说，只有通过外部的力量，通过建立健全农村社会保障体系，才能将农地产权制度安排中的“福利性”置换出来，农地产权制度的改革才是成功的。

在分析农村社会保障制度的建立经济条件时，国内有学者通过比较和考察其它国家的情况来寻找具有共性的规律，有趣的是，按照基本相同的分析思路，学者们分别得出了“中国尚不具备建立统一的农村社会保障制度的经济条件”和“中国建立农村社会保障制度的经济条件基本成熟”两种相反的结论。两种结论不影响政府应该承担农村社会保障体系建立的责任，但影响着农地私有是否现实可行的结论。

至少可以肯定的说，在经济发达的农村地区，建立农村社会保障体系的财力已经具备，随着经济的发展，集体所有的农地社保功能会渐渐淡化。只要根据中国目前经济发展的态势与财力，有计划、有步骤、渐进式地建立起逐步覆盖全体农民的、具有国家出资参与的、适应城乡流动的农民社会养老保险制度，从农地的社会保障功能考察，农地私有化的方案具备可行性。

四、变革后剩余劳动力的转移——城市化的考察

1．考察的原因

由于联产承包责任制的高效率，1978年来中国农村的剩余劳动力问题日益严重。据估算，中国现有约2.7亿剩余劳动力，占农村劳动力的60%左右，这构成了中国的大量的隐性失业，而且随着农业生产力的提高，剩余劳动力的人数一直会处于动态变化过程。然而在现行的土地制度下，集体成员都理应拥有了一份土地，这就使农民都与土地有内在联系而不致失业。这也是论者坚持集体所有制的理由之一。

而如果农地私有方案实现后，土地资源将按市场价格配置，土地自然会向愿意出价或付租最高的人集中。这是因为在市场经济下，出价或付租最高的人显然是能最有效利用土地的人，不然他出不起这笔钱。所以在土地农户所有的制度下，只有当相当一部分产出率不高的土地所有者愿意放弃土地并稳定地转入非农产业，进入城镇工作和生活，土地才有可能顺利流转而实现利益最大化，农地私有的经济绩效才能显现。于是农村剩余劳动力能否顺利转移，是农地私有现实可行性与否的最大挑战。

城市与农村是一个系统，二者密切联系。各国经验表明，农村剩余劳动力向非农产业转移主要通过是城市化。本部分行文即用于考察中国城市化进程，来推断农村剩余劳动力转移的过程，进而得出农地私有的可行性。

2．考察的过程

要促进中国的城市化进程，让农民进入城市，需要一个庞大的支持系统，需要一定的经济环境和一系列条件。抽象掉城市化的宏观层面（国民经济的总体发展）和微观层面（如城市规划、社区发展），及众多的间接影响因素，从中观发展的层次看，经济、制度、农村与农业、科技与人才、资源与环境以及城镇发展就可以共同构成中国城市化的支持系统，缺一不可。从与城市化相互关系的角度看，经济支持系统与制度支持系统更为重要，它们构成中国城市化最直接、最关键的发展条件。可以说，一个国家的城市化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度。如果说工业化是通过非农产业就业人口的集聚而促进城市化的话，那么制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。

（1）工业化进程。

工业化是城市化的基本动力。在中国近半个世纪的发展中，由于选择了特殊的工业化道路，导致了中国的工业化与城市化相脱节。更为严重的事，这些具有中国特色的工业化在中华大地仍然蓬蓬勃勃地推进着，它们将导致下一轮工业化与城市化的进一步脱节。

中国的城市化滞后有其自身的经济根源，即工业化水平低和工业化弱质。中国还有9亿人口在农村，要加速中国的城市化进程，首先需要重新考虑中国的工业化战略，理性选择21世纪中国的工业化道路，关键是在扩大工业化规模的同时提高工业化的质量。

（2）制度安排。

城市化是企业与人口在空间上集聚的过程，因此，一切涉及经济要素和人口流动与集聚的制度安排都影响着城市化进程。从大的制度类型看，市场经济体制较之计划经济体制更有利于城市化进程。因为在市场经济体制下，市场根据自然准则和经济规律配置生产要素，各种经济要素和人口通过比较利益的选择无障碍地在空间上自由流动和聚散，进行有效组合，促进着经济的规模化和高级化，也促进着城市化。

从中国当前的制度特征看，直接影响城市化的制度安排包括户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、行政管理制度、城镇建设的投融资体制、市镇设置的有关法律制度等。不少论者提出农地私有需要改革户籍制度、就业制度、社会保障制度等，归根结底是促进城市的发展，实现农民劳动力的顺利自由流转。当前这些制度都带有计划经济的痕迹。因此，实现有利于城市化的制度安排，实际上就是要建立一个有效的市场机制，也就是要促使中国尽快地实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。

（3）城市化与农地制度改革。

农地制度安排是推进城市化的具体制度安排之一。城市化需要土地制度改革特别是农地制度改革，农地制度改革导致的农村剩余劳动力需要城市化的吸收。

正如前文已述，农地对于农民来说，是一种特殊的社会保障，而农村尚未建立完整的社会保障体系。于是尽管大量的农村人口进入非农产业，甚至离开农村进入城市，只要他们的农村户口没有变动，他们与土地的内在联系并不会切断，他们对社区土地所有权的要求也是理所当然的。在这种情况下，农民只能在有限的程度上参与到非农产业中去，城市化就无法深入进行。另一方面，因农地具有社会保障功能，从而提高了农民抵御在其他产业失业的能力，以至于农民能够进城从事高风险的职业，进行跨区域的流动。二者效应以谁为大？实证研究表明，前者效应大于后者效应，因而现行农村土地制度对农民的束缚，是造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因。

在典型的市场经济下，所有权的主体是明确界定的，新增人口不会自动获得土地的所有权。获得土地的根据也不在户口或身份。这种土地所有制有助于城市化和工业化的进程。无地耕种的农民除非比有地耕种的农民对土地的利用效率更高，他们一般无法替代或排挤有地耕种的农民，而是移向城市寻找非农就业机会。这就为工业提供大量低成本的劳动，有力地促进了工业化和城市化的进程，也减少了人口对土地的压力。

但农地私有化改革和城市化的良性互动机制，是要以城市化进程推进为前提的。如果工业化和其他制度安排促进了城市化的发展，城市化进程就为农地制度改革创造了良好的外部环境，而农地私有化又促进了农地资源的自由流动和劳动力的自由流动，会反过来促进城市化的进程，从而形成了二者的良性循环。

3．考察的结论

（1）农村剩余劳动力的转移不能瞬时解决，农地私有化方案面临着现实的挑战。

1999年中国城市化水平是32％，与人均GDP水平同等的国家相比，我国城市化水平大为落后。城市化水平过低，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了经济的发展。而城市化的顺利推进需要庞大的支持系统，是近期所不能解决的。尽管不少学者鼓吹以农地私有化推动城市化，但他们可能忽略了工业化和其他制度安排对城市化的制约作用。中国工业化的难度和复杂程度是举世无双的，而其他制度安排也不是一蹴而就。

（2）从城市化角度看，农地私有化方案的实现在未来20-30年具有可能性。

城市化是一个浩浩荡荡的历史过程，中国政府政策一直试图为城市化建立经济支持和制度支持，2000年的“十五”城市化战略规划作为“十五”规划的10项重点专项规划的第一项，必将有力地促进中国未来时期的城市化进程。据叶裕民预测，如果中国的改革进程得以比较顺利的进行，城市化速度不低于年增长0.5个百分点的话，那么未来20-30年是中国实现农村社会向城市社会转变的关键时期。也就是，从城市化吸收农村剩余劳动力功能的必要前提看，实现农地私有制至少要在20年后。

第三节结论

一、当前全面实现农地私有化的时机尚不成熟。

通过对农户心态、意识约束、社保制度和城市化进程四方面的考察，可知农村社会保障体系的缺乏和城市化进程的滞后极大的约束了农地私有化的可行性，成为当前不能实现农地私有的最大障碍。要想破除障碍，重点是建立健全农村社会保障体系和全面推进城市化进程。加紧建立农村社会保障制度，而不是以农村土地已具有社会保障功能而拒绝将农民纳入社会保障体系中。加快工业化发展，提高工业化的质量，同时促使中国的户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、行政管理制度、城镇建设的投融资体制、市镇设置的有关法律制度尽快地实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。这是缩短农地私有化时间的关键。

农户心态的考察表明，农户的农地私有化较成熟，随着私有产权的深入人心，农户就会欢迎农户私有的方案。在社会主义性质的意识约束下，全面推行农地私有化需要借鉴当年“市场经济”的大讨论经验，对农地私有进行成功的理论阐释。农地私有的实现正是需要众多学者的鼓与呼。

二、在中国某一地区选点试验，推行农地私有化。

为了降低制度改革的成本，减少制度变革的振荡，推行强制性制度变迁的农地私有需要采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度创新设计的一些不可行和风险较大的路径。如果说政府接受下一次的农地制度变迁将以强制性变迁方式推进农地私有化这一观点，则事先的局部地区选点试验是必要的。

通过对农地私有化的时机考察得知，在中国全面推行私有化是不成熟的，但当前个别地区条件已成熟。这些地区的特征是：非土地收入为农户的主要收入；农民具有较强的私有意识；城市化水平较高；农村社会保障体系健全。这些地区的农地私有化试验，将会极大的推动将来农地私有化的顺利实行。

三、经济越发展，农地私有化的可行性越大。

随着各项相关制度安排的建立和经济的发展，农地和农民都能够像其他要素自由流转，到时农地私有化方案面临的各种约束都将淡化，经济绩效最高的私有产权的实现去日不久。

虽然说强制性制度供给要有需求才能供给，但是并不等需求出现后再来安排，更不能需求出现很久后，迟迟不安排。等到需求出现后再安排时就会出现制度断层，影响经济发展的速度，当然无法实现制度效率的最大化。因此，强制性制度供给也要适当超前，进行前瞻性的、有需求的制度安排。本文根据理论和实践，预测农地私有化的强制变迁将在20-30年内实现。

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