中外建筑节能和绿色建筑立法对比

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[摘要]从20世纪70年代开始，国际先行地区开始推动建筑节能、绿色建筑等发展，各国逐渐完善形成了既有本国特色又有一定共性的法律法规体系、技术体系和市场化推进体系。我国相关工作主要始于20世纪80年代，在立法、技术和市场方面也都有所发展，不过总的来说仍然存在较大的完善空间。尤其在全面依法治国作为中国特色社会主义本质要求和重要保障的背景下，建议按照及党中央关于依法治国和绿色发展的指示与部署，进一步借鉴国际经验并兼顾我国国情，加快建立推动建筑节能、绿色建筑等建设领域绿色化发展的法律法规体系，推进建筑领域绿色化可持续发展。

[关键词]绿色建筑；中外对比研究；立法

1国外主要经验做法

1.1美国。美国作为联邦制国家，各州权利相对较大，联邦政府一般制定基本法和总统令等，各州政府在此基础上再各自出台更适于当地的法令。20世纪能源危机促使美国政府开始关注节能，陆续出台相关法规和规范，特别是1975年出台的《能源政策和节能法案》为能源利用、节能减排提供了法律依据。1977年的《新建筑物结构中的节能法规》、1978年的《节能政策法》和《能源税法》、1988年的《国家能源管理改进法》、1991年的12759号总统令等对建筑节能都提出了严格要求。1992年的《国家能源政策法》对可再生能源和新能源利用提出激励措施。2005年的《能源政策法案》成为新阶段美国实施绿色建筑、建筑节能的主要法律依据。奥巴马总统2009年签署的第13514号总统令要求，2020年起联邦政府所有新办公楼设计贯彻2030年实现零能耗建筑的目标要求，2015年起垃圾回收率达到50%，2020年起节水率达到26%。上述相关法案和行政命令都对促进美国建筑节能和绿色建筑等的发展起到了重要作用，一方面会提出一些诸如节能降耗、能源审计、节水节材等强制政策要求；另一方面也会相应提出诸如节能保温补贴、低息节能贷款、税费优惠与减免等激励政策。美国的法律法规往往会指定或摘引相关技术规范、标准内容，赋予其法律效力和执行约束力。这些规范标准也会涉及建筑绿色化方面，比如2015年的《节能国际规范》《绿色建设国际规范》等。各州也在国家法规规范基础上制定适合当地的法令和标准规范。其中加利福尼亚州、纽约等经济比较发达的州，建筑节能标准比联邦政府标准更加严格。一些地区也提出了绿色建筑的发展目标或强制性的绿色建筑建设要求，比如加州的《绿色加州》强制标准规范对建筑项目绿色性能提出了具体规定和限制要求。上述法律和规范的出台实施，建立了美国的建筑绿色化政策基础。1.2英国。英国加入欧盟时期，其法规体系主要包括欧盟国际条约和本国法律法规两个层级，本国法律又包括法案、法规和规范等层级。在建筑绿色化方面，欧盟的主要条约包括联合国气候变化框架公约的《京都议定书》（1997）与《巴黎协定》（2016）、《节能指令》（1991）、建筑节能性能指令（EPBD，2002制定，2018修正案）、《建筑产品指令》（2011）、《能效标识指令》（2017）等，这些法令对于碳减排、建筑节能、建筑部品材料以及家用电器节能环保均提出了要求，而EPBD（2018）还要求加强节能管理与监管，并要求欧盟会员国在2020年前更新国内法规以符合2050年前全部建筑达到近零能耗建筑目标。英国本国与建筑绿色化相关的法律法规主要包括《建筑法案》《气候变化法案》《可持续和安全建筑法案》《住宅法案》《建筑法规》《建筑产品法规》《建筑能效法规（能源证书和检查制度）》等。此外，也有一系列规范标准如《可持续住宅规范》等来支撑法律法规的执行。在英国，上位法一般会提及下位法内容，为下位法奠定法律基础，而下位法一般会对上位法的某些条款内容进行细化或微调，以便于管理和技术层面的操作执行。比如《建筑法规》内容主要源于《建筑法案》第一章，主要针对建筑节能、可再生能源利用和碳减排等方面规定了最低性能标准，更加细化地考虑了建筑各个部分的节能性能，如建筑围护结构、供暖系统、照明系统和空调系统等，并为各个部分的节能参数设定了最低标准。而《住宅法案》规定英国住宅在出售之前要申请能效证书，《建筑能效法规（能源证书和检查制度）》则主要提出了建筑能源证书（住宅建筑能效证书EPCs、公共建筑展示能效证书DECs）制度和空调系统的检查制度，要求所有建筑在施工期对其能效进行评价，或者每十年更新时进行重新评价，并要求所有大于1000m2的公共建筑均需将其能效证书陈列在显要位置，以接受公众和主管单位的监督。1.3日本。日本能源资源匮乏，非常关注节能绿色环保。日本的法律法规体系包括法律、政府令、省令、地方法规细则等层级，并辅以一系列标准规范文件支撑。日本建筑领域最主要的强制性法律文件是《建筑基准法》。此外还有一些涉及建筑防火、结构、卫生等安全以及节能环保便利等方面要求的法律文件，如《节能法》《地球温暖化对策推进法》《促进住宅品质保证法》《长期优良住宅普及促进法》《低碳城市推广法》等，其中既有限定性强制性内容，也有促进性鼓励性内容。日本注意不同法律法规之间的衔接。比如《建筑基准法》通过对相关法律中有关技术要求加以引用来确保实施一致性。为细化落实基准法，日本内阁还了建筑基准法实施令，国土交通省了建筑基准法实施条例，各地一般也会颁布当地的相关条例和施行规则，逐层细化完善技术要求、实施步骤、执行机构、各方权责等内容。日本《节能法》要求一定规模建筑提交建筑节能报告书，进行节能整改。《地球温暖化对策推进法》对建筑节能减排也明确了具体要求，通过金融融资、节能法引导、相关性能标识制度、技术人员的培养、相关企业的自主行为等普及推广节能性能优良的住宅与建筑。《促进住宅品质保证法》规定了新建住宅基本构造部分的瑕疵责任担保期为“10年义务制”，确立了针对各种住宅的“住宅性能标识制度”，并设立为迅速解决纠纷的“指定住宅纠纷处理机关”。《长期优良住宅普及促进法》则推进“二百年高品质住宅”建设，各地方政府对符合要求的新建住宅计划项目进行认证；购房者可享受固定资产税等方面的优惠政策，以减轻增量建筑费用（约20%）负担。1.4新加坡。新加坡自然资源匮乏，因此十分重视节能绿色环保。1980年新加坡建设局出台《建筑节能标准》，开始推动建筑节能。2004年，在新加坡国家环境署的支持下，新加坡建设局（BCA）开发了用于评价建筑对环境的影响和建筑性能的绿色建筑评估标准—绿色标志（GreenMark），并于2005年开始推行，成为新加坡推动建筑绿色发展最重要的工具和手段。新加坡可持续发展部际委员会制定了绿色建筑发展目标和规划，即到2030年，实现80%的新建建筑为绿色建筑，建筑能源效率比2005年提高35%。新加坡于2006、2009、2014年出台了三期“绿色建筑总蓝图”推动绿色建筑发展，通过由政府带头建设绿色建筑、对高星级绿色建筑项目给予激励、设立最低要求、注重加强绿色建筑技术培训和公共培训，实现了从针对新建建筑推广、针对既有建筑推广到引导用户与租户参与的过渡。另外，GreenMark近年来也一直在改版提升绿色性能要求，以建筑节能为例，经过几次改版提升，GreenMark第五版的认证级（最低要求）已要求比2005年建筑法规的能耗水平节约34%。在法律法规层面，新加坡也开展了与绿色建筑相关的立法工作，逐步加大对建筑绿色化引导。如：新加坡2008年4月份根据《建筑管制法》增加《建筑管制条例》，明确要求针对所有建筑面积超过2000平方米的新建和重大改建扩建项目，合格专业人员及其它合适人员须保证其设计符合环境可持续性最低标准，即按照《建筑环境可持续规范》规定的方法达到绿色标志分数50分，这使得绿色建筑的“认证级”成为强制要求；2012年又对《建筑管制法》进行了修订，强化对于既有建筑要求，要求既有建筑和新建的办公、商厦、酒店建筑物业主每年须将能量消耗数据和相关的建筑信息报送至新加坡建设局，强制实行最低环境可持续规范，中央空调系统必须开展每三年一次的能耗审计。

2国内典型省市主要经验做法

2.1全国性法律法规。我国建设领域与建筑节能、绿色化发展相关的法律法规，在国家层面主要包括1994年的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1997年的《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国节约能源法》、2005年的《中华人民共和国可再生能源法》、2000年的《建设工程质量管理条例》、2003年的《物业管理条例》，以及最重要的专项法规即2008年的《民用建筑节能条例》；从部门规章层面主要是2000年建设部的部令《民用建筑节能管理规定》。这些法律法规规章在后续发展过程中一般也历经了数次修订，支持建设领域依法活动。在绿色建筑领域，我国还未出台国家层面的专项立法，主要通过有关的政策、标准、示范等推进相关工作开展。2.2地方性法律法规。在建筑节能方面，各地根据本地区实际情况，出台了一系列建筑节能的地方性法规和规章，对管理机构、制度、责任等方面作出了具体规定，为依法开展建筑节能工作提供了有力的法律保证。从2001年北京市实施《北京市建筑节能管理规定》开始，各地陆续当地建筑节能相关的管理规定、管理办法乃至地方性建筑节能条例，全国共有27个省、直辖市、自治区针对建筑节能出台了相关的地方性法规规章。2013年我国《绿色建筑行动方案》（国办发〔2013〕1号）后，各地纷纷出台当地绿色建筑行动实施方案和一系列相关政策文件。为进一步加大实施力度，一些地方开始通过制定法规和规章等方式推进绿色建筑立法工作，明确行政主管部门的监管要求，以及各类市场主体责权。江苏、浙江、宁夏、河北、辽宁、内蒙古等地颁布了《绿色建筑条例》《绿色建筑发展条例》等法规；广西、陕西、贵州等地在《民用建筑节能条例》中增加绿色建筑推动和监管要求；江西、青海、天津、山东等通过政府令或省长令等方式了推进绿色建筑发展的相关办法和规定。

3主要问题

3.1支撑建筑节能发展的立法内容有待更新。《中华人民共和国节约能源法》《民用建筑节能条例》《民用建筑节能管理规定》等法律法规规章，有效支撑了我国近十几年的建筑节能工作推进。不过，近年来我国建筑行业形势已发生了巨大变化，住宅建筑和公共建筑节能标准不断提升，新建建筑节能要求、既有建筑节能绿色化改造、建筑节能考核与激励、建筑能效测评标识、建筑节能运行管理、能耗监测、信息报告与公示等制度也都在不断进化演变，而且随着各类建设领域新技术的发展，新技术的适用性以及新老技术的衔接协调等问题也不断涌现，原有建筑节能相关法律法规规章已不能适应新形势下的建筑节能发展要求，需要进一步修订更新。3.2支撑绿色建筑发展的上位法缺失。完善的法律体系是保障和推动建筑行业健康有效发展的基础。目前绿色建筑领域立法工作亟待突破。一是《中华人民共和国建筑法》未涉及绿色建筑；二是行政法规《民用建筑节能条例》《公共建筑节能条例》缺少绿色相关内容要求；三是地方性法规不完善，多数地方尚未出台促进绿色建筑发展的行政法规。目前，推动绿色建筑发展主要工作依据仅为《绿色建筑行动方案》等政策文件，难以有效统筹协调各部门形成工作合力，相关政策执行力度降低。因此，为适应新时展理念，更好地推进建设领域绿色化发展，有必要进一步加快绿色建筑立法推动工作。

4相关思考

新时代五大发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享）的提出，对国家落实节能减排战略提出了新的要求，在逐步实现“四节一环保”的基础上，让居住者有获得感、幸福感。而且，国家依法治国战略的推行，使得建设相关行业领域也需要进一步加快立法进程，推进依法行政。因此，为顺应新时展理念，适应建设领域发展需要以及依法行政需要，建议加快推进完善我国建设领域绿色化相关立法工作，对相关法律法规规章进行系统化完善，构建一个包含建筑节能、绿色建筑、装配式建筑、绿色建材、碳排放等新时代建筑绿色化发展内容有机、相互协调支撑的法律体系。借鉴国际先进经验，综合考虑我国建设领域现状，提出以下几点思考。4.1搭建好法律体系框架，注意不同层级间的衔接呼应。从国际立法经验来看，英国、日本等很多国家和地区均构建了不同层级的法律法规，并且一般在上位法中会概述下位法的订立原则或重点要求，明确指出哪些方面需遵从哪一部下位法约定，从而为下位法奠定法律基础。因此，建议我国在修订《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国节约能源法》等上位法时，尽量全面涵盖下一步重点推进工作领域，比如纳入绿色建筑、装配式建筑、绿色建材、碳排放等要求或增加相关绿色性能篇章，不求事无巨细，但应提纲挈领式的指明发展定位、目标方向、基本原则和主要任务，并明确将由哪些部门构建何种形式的下位法加以支撑完善。4.2加快推进下位法的丰富和完善。对于上位法中未能细化的内容，应加快推进相关下位法的制修订，丰富和完善相关领域各类事项的立法规定。比如修订《民用建筑节能条例》《建设工程质量管理条例》等，将实践证明切实有效的制度、措施上升为法律制度。结合《民用建筑节能条例》等的修订或建筑绿色化相关法律法规的制订，将促进绿色建筑发展的相关内容纳入其中，从规划、设计、建设、运行和拆改等阶段对绿色建筑等实施情况进行监管，明确相关部门责任和义务，并明确相关认定、信用管理等监管和市场化运作机制要求。加快形成中央和地方各层级的法律法规体系，为我国建设领域绿色发展提供法律保障。

作者:李宏军 梁浩 叶蓥珊 孙晓冰 单位:1.住房和城乡建设部科技与产业化发展中心 2.Sacramento Country Day High School，USA  3. 山东建筑大学