深究建筑节能经济激励策略

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我国是目前世界上每年新建建筑量最大的国家,平均每年要建20亿平方米左右的新建筑,相当于全世界每年新建建筑的40%,水泥和钢材消耗量占全世界的40%。随着我国资源节约型社会发展战略的实施,建筑节能成为我国节能的重点领域之一。据统计,2009年全年新增节能建筑面积近0亿平方米,可形成900万吨标准煤的节能能力以及减排800万吨的二氧化碳气体,由此可见这是一个潜力巨大的节能领域。因此,完善有关的激励政策,给予相应的优惠政策的支持,对全面建设和谐社会的宏伟目标,具有重大而深远的竟义。

一、我国建筑节能经济激励政策存在的不足

建筑节能是世界各国社会公益性较强的领域,仅仅依靠市场机制是不能奏效的,只有通过政策充分运用法律、行政及经济激励等手段,才能引导、规范和促进该项工作的开展。但从宏观层次看,国家正在实施的财政政策、货币政策中所涉及的重点领域未包括建筑节能领域;从微观层次看,国家尚未出台促进建筑节能工作的专门政策和法规,现有的《中华人民共和国节约能源法》对建筑节能仅有原则性规定,难以操作。

目前开展的建筑节能工作仅靠建筑节能设计标准这种单一手段,缺乏对建筑节能的实质性经济激励政策和必要的资金支持,而标准规范实际上对开发商和消费者这两大建筑节能主体并没有强制作用,因此节能效果不显著。由于建筑节能工作需要大量的资金投入,若不制定财政税收类的经济激励政策,而是单纯依靠建筑节能立法和标准的强制性推行,难以推动开发商和消费者的自觉行为,建筑节能战略必将进展缓慢。

二、我国各地建筑节能经济激励政策实施的障碍

建筑节能除了具有市场推动的性质以外,还具有公共事业的性质,市场机制的作用很有限,存在着市场失灵现象。据世界银行研究,市场力量对实现节能潜力的贡献率只有20%。发达国家经验也表明,建筑节能必须由政府来推动,强化政府节能领域的职能,采用多种调控手段干预市场。只有完备的市场经济机制才可以实现资源的有效配置,但我国目前的建筑节能领域恰恰因为缺少某些必备的市场条件,导致市场机制在这一激励经济领域难以有效运作,节能领域的市场缺陷和市场障碍比较明显。我国各地建筑节能经济激励政策的障碍主要体现在以下方面:

首先,由于国家层面缺乏建筑节能经济激励机制,地方政府只能从行政管理的角度硬性制定建筑节能行政法规,但缺乏经济激励机制,不足以引导相关主体主动参与建筑节能的工作中,从而发挥市场引导行为主体的作用。其次,由于国家缺乏建筑节能宏观调控手段,地方政府的积极性受限,未能制定出其有地方特点的完善的经济激励政策。加之建筑节能是一项长抓不懈、长期见效的事业,地方政府的政绩难以在短期内得到体现,因而没有纳入到地方政府的日常工作范畴,使建筑节能工作没有真正落到实处;第三,地方政府与中央政府之间在建筑节能方面的信息不对称,缺乏传导机制;第四,地方政府尚缺乏建筑节能技术的支撑,且由于相应的经济激励政策缺失,使得获取建筑节能技术的能力又难以在短期内形成;第五,缺乏建筑节能增量成本的融资渠道,致使廉租房、经济适用房,特别是既有建筑节能改造的增量成本较大,难以启动;第六,节能建筑的成本高于普通建筑,设计和施工难度增加,由于没有贷款和税收等方面的必要的经济激励政策,使房地产开发商进行节能建筑的积极性不高。

三、完善我国建筑节能经济激励政策的建议

住房和城乡建设部仇保兴副部长于200年4月8日讲话指出:我国已制订了可再生能源在建筑中应用的相关法规和激励政策,例如,从200年起,计划每年选择20个城市作为可再生能源的示范城市,对每个示范城市,中央财政将给予6000～8000万的一次性奖励;以及加大包括减税、减配套费、奖励容积率等激励政策的实施力度等。对此,笔者提出如下激励政策的原则和具体建议。

1.制订建筑节能经济激励政策的原则

)可行性原则。对于涉及到的相关主体而言,建筑节能经济激励政策首先应具备可行性,政策的制订应做到符合市场经济运行机制、适合建筑节能和社会经济发展现状以及充分考虑到实施过程中可能遇到的风险及解决办法,确保能够在实践中得以顺利推行。

2)有效性原则。政策即是为达到某一特定目标而采取的各项举措。如果政策所发挥的作用是无效的,那么预期目标将无法实现,因此必须确保建筑节能经济激励政策是有效的,即通过政策的实施能够有步骤、按计划地达到建筑节能的阶段性目标,以期最终实现全社会的可持续发展。

3)灵活性原则。由于建筑节能涉及众多生产、消费环节和领域,且与建筑物所处地区的自然、经济、社会条件等因素密切相关,因此建筑节能经济激励政策应具备灵活性和多样性,能够随着公众节能意识、节能技术和产品、节能投资等因素的变化及政策实施效果的反馈,及时进行调整和修改,结合建筑节能市场的不同阶段,充分发挥经济杠杆的积极作用。

4)全局性原则。以往的建筑活动是以牺牲生态利益为代价来实现经济和社会利益的,现今在以可持续发展为各项活动指导思想的基础上,必须从“能源―经济―环境一体化系统协调发展的角度来制定建筑节能经济激励政策,才能确保经济效益、社会效益和生态效益的共同实现,即政策的制定应从整体性、全局性的角度来考虑问题。

5)最优性原则。由于实现目标的手段是多种多样的,建筑节能经济激励政策的制定过程中也会存在多项备选方案,因此需要采用诸如成本效益分析、投资回收期和收益率等相关评价指标,对备选方案进行比较和分析,从中选择最优的政策方案,以加快建筑节能的步伐、促进预期目标的早日实现。

制订建筑节能经济激励政策时,应遵循以上原则,以确保经济激励政策的实施能促进建筑节能工作的快速发展。

2.对我国建筑节能经济激励政策的建议

财政补贴方面的政策建议。第一,政府向购买节能住宅的消费者提供节能增量成本30%～50%的补贴;第二,政府向开发节能住宅的企业提供节能增量成本30%～50%的补贴。税收优惠税率为3%政策方面的建议。第一,对开发企业减征或免征固定资产投资方向调节税;第二,对开发企业减半征收所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第三,对开发企业免征所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第四,向开发企业提供增量成本30%的补贴+减征或免征固定资产投资方向调节税。

3.财政补贴、税收优惠税率为3%组合政策方面的建议。第一,向开发企业提供增量成本30%的补贴+减半征收所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第二,向开发企业提供增量成本30%的补贴+免征所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第三,向开发企业提供增量成本40%的补贴+减征或免征固定资产投资方向调节税;第四,向开发企业提供增量成本40%的补贴+减半征收所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第五,向开发企业提供增量成本40%的补贴+免征所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第六,向开发企业提供增量成本50%的补贴+减征或免征固定资产投资方向调节税;第七,向开发企业提供增量成本50%的补贴+减半征收所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税;第八,向开发企业提供增量成本50%的补贴+免征所得税+减征或免征固定资产投资方向调节税。