节能热改

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1、危机带来新机遇

2008年我们遇上了全球性金融危机，其后蔓延到经济危机，它不仅严重冲击着我国的经济增长，而且也深刻影响了我国的体制改革包括供热体制改革的进程。我们应该看到这场全球经济衰退远未结束，其滞后影响还将逐步表现出来。

化石能源是中国的主导消费能源，危机来临后，节能减排成为调整经济结构、转变发展方式的重要着力点之一。低碳时代、清洁技术、替代燃料、再生能源等比以往任何时候都更受到全社会的高度关注，成为中国经济社会可持续发展的必然选择，而以节能减排和顺应社会发展为宗旨的供热体改就是对这一选择的实践。所以经济危机一方面向我们的经济发展提出了挑战，一方面又为我们的经济结构调整、重构和改革带来了机遇。

应对危机不仅仅是要解决供热企业眼前的建设、就业、收费等急需的经济增长问题，更应该把体制改革作为应对危机的主要精力和根本举措，在明确供热市场化方向、推行计量用热的同时，保持供热产品的公共属性，保障低收入人群的民生权益，加强市场监管，抑制过度垄断，在深化热改中化解危机和持续地增长经济。

应对危机不仅仅是要解决供热企业眼前的建设、就业、收费等急需的经济增长问题，更应该把体制改革作为应对危机的主要精力和根本举措。而供热体制改革就是基于谁用热谁负担热费的原则，通过经济杠杆，调动行为节能，推动设备节能，拉动建材节能，从而全面落实建筑节能战略。

供热体制改革是国家行为，热改不仅仅是紧跟在住房体制改革之后的“配套”和“伴生”改革，更是一项国家节约能源的战略任务。中国热改已经成为不可逆转的潮流;在本五年计划和下一个五年计划都是一个关系到民生问题的重要改革内容。

2、改革发展与稳定

改革是经济社会发展的强大动力和必须手段。没有不断的改革就没有长足的发展。发展是人类经济社会的本质要求和目标成果。没有发展，改革就失去了目标，同时可持续性的发展必须依靠改革而实现。改革与发展关系是相互依存，相互协调，相互促进，相辅相成的辩证统一关系，改革是社会发展的永恒动力。

供热体制改革就像其他任何改革一样，涉及到既得利益的再分配，必然产生一些新矛盾、新问题，可能会引起一定程度的社会波动。

稳定是相对的，改革发展是绝对的。改革必然打破暂时的、低层次的稳定，达到更加牢固、更高层次的稳定。我们并不否定改革发展需要有稳定的社会和政治环境，社会进步发展就像一条在历史长河中前进的橹船，通过改革，在暂时不稳定和相对稳定两种状态之间的不断“摇橹摆动”，由此推动社会由低级向高级发展。

当前有一种现象，一些地方部门出于“稳定压倒一切”原因，决定“暂缓热改”。但是从全国已经实施热改的城市看，那些认为热改可能会产生社会不稳定的现象并没有发生，热改的社会波动远远小于“养路费改燃油税”的改革。所以说现在的局势应该是加快热改而不是“暂缓热改”。只要地方部门下定决心，方向正确，周密安排，措施到位，供热改革就能够得到广大人民群众的理解和接受。只要热改朝着社会进步的方向进行，改革后的成果一旦被全体公民所分享，社会怎么会出现不稳定?所以用“稳定压倒一切”“暂缓”热改的理由并不充分，在稳定中求改革才是真谛。

3、热改政令有软肋

政府是热改的主导推动力量。自八部委正式启动热改六年以来，三北地区需要进行热改的130个地级市中，目前虽然已有约70%的城市开始了行动，但是仍有约30%尚未付诸任何实质性行动，包括全国集中供热很知名的城市。现在距离八部委要求的“十一五”期间热改进度指标(2010年大中小城市要各完成热计量改造的35%，25%和15%)，还剩有1年半的时间，看来已经很难如期落实了。原因何在?

造成这种困窘局面可以解释为，供热体改相对其它改革来说起步较晚，供热基础设施落后，改造工程量巨大，居民几十年来养成的福利采暖的思想根深蒂固，社会保障体系发育不完善等客观原因。然而，当从地方部门的主观能动性来看，政企难分的保护主义(一些地方财政补贴宁给企业不给民众、热价听证过程不透明)，不敢触动错纵复杂的利益格局的畏难情绪，更潜伏着不求改革有功，但求“稳定”无过的保守思想。

无须讳言，供热体制改革在一定程度上发生了政令不通。如果探究“热改政令肠梗阻”的病因，除了地方部门原委之外，还有一个重要原因：就是国家热改政令的行政级别偏低——不是国务院文件，仅仅是部委文件;法律位阶不高——不是法规或规章，仅仅是“红头”文件。而与此同时，一些地方部门的“现代法制”观念很强，他们看到了热改政令的“软肋”，摸准了热改政令的“刚性和硬度”，所以一些地方部门就会说出八部委颁发的系列热改“通知”“仅仅是个规范性文件”，“没有什么约束性”的话来!由此下去，这种消极行为就会在不知不觉当中酝酿成一个涌动的暗流，并逐渐扩散。

供热体制改革涉及到了半个中国的15个省区直辖市，如果要想继续推动和深化这项改革，就应该加强政令的执行刚性，不应该像哄孩子一样哄着地方部门推进热改。如果国务院转发八部委“热改政令”，或者把“通知”形式的“红头文件”政令变成“部委令”形式的规章，将各城市热改进度纳入对地方相关官员的政绩考核硬性指标，由此建设刚性机制，深化供热改革，就可能会更有效落实国家三大基本国策。

4、热改对象要明晰

热改对象是谁?这个问题看似简单，实际上也有不少混乱。现在有两种流行的观念，第一种是，很多人认为供热采暖生产服务链中，中上游的设备节能是“西瓜”，下游节能是“芝麻”，不能捡了芝麻丢了西瓜。甚至用“热量表不是节能设备”为由，反对行为节能。

供热采暖是一条完整的生产服务长链，上至高端的热力生产，中到中段的热力输送交换，下至低端的用户消费，每一个链段和环节都涉及到节能减排的责任。然而我们从八部委的系列文件中可以看出来，供热体制改革的重点是针对供热采暖生产服务链的下游低端的“热”的消费过程与方式，即商品化和计量化用热，换句话说，上游和中游的节能减排的举措基本不涉及重大体制改革问题，八部委的供热体改文件就是通过经济杠杆，打破中国供热采暖链下游低端的半个世纪沉积下来的大锅“热饭”陋习，撬动供热体制的改革，最大限度地发挥行为节能效果。

现实的问题一是，行为节能并不是个可以忽略不计的小芝麻，众多学者研究西方发达国家的结果表明，计量用热后可降低20-30%的能耗;二是，设备节能与行为节能并不发生矛盾和冲突。我们“西瓜和芝麻”都要有何不妥?所以，这种“西瓜芝麻论”没有什么道理。

第二种流行的观念是试图用大型公用建筑热计量系统改造来替代和推延民用建筑热计量系统改造。这个观念的错误之处显然是想避重就轻或者就是想转移热改的主要对象。在我国各城市中的全部建筑中，一般商用和公用建筑的占比约为40%，一半以上是住宅建筑。

从八部委热改文件中，不难读出民用住宅建筑才是热改的主要对象。

5、节能建筑率先改

中国现存住宅大多是非节能老住宅，要普遍推行计量供热，首先要进行工程改造，这确实短期内难以做到。但是我们看到，在进入新世纪后，中国新建住房普遍遵照相关建筑标准，达到了较高节能级别，预留了分户热量表接口，热量表的成本也早已计算在售楼成本中了，因此在现有节能建筑中推行计量用热改革没有硬件障碍问题，应该是万事俱备只欠政策东风了。

随着人们生活水平的提高，改善住房质量的需求增长，人们越来越关注包括采暖费在内的住房养房的成本。可以想象，如果老百姓花了较高价格购买了节能建筑而见不到节能采暖的优越性，无论对开发商还是对购房者都将产生较大负面和消极影响。所以在现有新建节能住房中首先推行计量用热，既是推动现有节能建筑真正产生节能效果的动力，也是拉动未来节能建筑广泛普及和持续发展的引力。

6、牵住热改“牛鼻子”

对待热改，不同的部门有不同的出发点和动力，地方部门的出发点和动力主要是来自“热费收缴难”和沉重的财政负担。可以这样说，如果没有这两点困难，地方部门很难有激情投身热改，可以理解国家层面的战略问题不是他们首先考虑和解决的燃眉之急。然而所幸的是中央和地方部门都认同了“热用户按计量用热承担热费”是供热体制改革的核心问题，因此，热费制度率先改革也就成为了供热制度改革是否真正进行的标志。

正如建设部所称在电费、水费、煤气费都已经按用量由个人承担的局势下，热费改革并不存在某些地方部门所称的特别困难。实践证明在一些困难较多的地区，热费制度的改革普遍进行的比较好。凡是实施了热费制度改革的地方，收费难的问题都明显改变，供热企业的积极性和服务质量都有所提高。凡是没有实施热费制度改革的地方，要么“热费收缴率严重低下”是个被夸张和放大了的伪问题，要么地方部门有足够的财力担负“福利供热”。事实上那些没有积极进行热改的部门，严重浪费热能的“福利供热”的负担，相对于他们掌握的数额可观的供热财政补助款项来说微不足道，难以唤醒他们节能和热改的紧迫意识。这“两个凡是”是客观存在，特别后一个“凡是”，更像一件皇帝的新衣裳。

总之热费制度的改革是供热体制改革的“牛鼻子”，牵住这个“牛鼻子”，热改就会走出泥潭。

7、示范城市模范化

由于供热事业具有属地管理的特征，真正落实起来还要地方政府的实施。2008年建设部启动了12个城市为第一批供热计量改革示范城市工作，旨在发挥以点带面的领头羊和表率作用。但是实际上，热改示范城市的示范作用发挥得不很到位，原因除了各地情况千差万别，难以把个别城市热改模式在全国复制以外，还有个别示范城市在某些方面拖了全国改革的后腿。

中国各城市的供热状况，可以说是建设成绩巨大、发展速度很快、但是同时存在着市场监管无力，政策出台落后的局面。一些城市在热改方面做了不少工作，但也不乏纸上谈兵的多，付诸行动的少，除了“稳定第一”的理由，还有昨天给“奥运”让路，今天给“国庆60周年”让路的理由，明天会不会有给“国庆61周年”让路的理由?”如此一来，热改的“路权”在哪里?

无须赘言，制定热改示范城市的初衷应该是选择代表性城市进行试验，取得经验并在全国推广。全国城市都在睁着大眼看着示范城市的一举一动，示范城市能否模范化是选择示范城市成功与否的重要标志，也是示范城市宣传本身形象的重要窗口。因此，公开和公布示范城市的热改进程是示范城市模范化重要举措。

8、热改任重而道远

供热体制改革是国家行为，热改不仅仅是紧跟在住房体制改革之后的“配套”改革，更是一项国家节约能源的战略任务。

虽然供热体制改革比起医疗保险体制、养老保险体制、户籍管理体制、教育体制等改革来说，规模和难度要小得多，但是由于涉及了现有利益的大分化与再分配，还是遇到了前所未有的“洗牌难”。

坚持国家和全民长远利益高于一切说起来容易做起来难，牺牲当前局部利益的改革会遭到既得利益者花样百出的软磨硬抗。从目前的热改进程看，热改的困难比原先的料想要大得多，热改的速度比原先的计划要慢得多，热改不会一蹴而就，不会一帆风顺，这是一场可以类似“养路费改燃油税”的持久战。

但是我们应该坚信一个道理，热改是经济社会发展的必然，早改将会早受益，迟迟不改，最后将付出沉重的代价。

(作者：北京市长城企业战略研究所。该文刊发在《中国建设报》2009年8月3日第2版，有所删节。本文观点不一定代表作者所供职单位的观点。)

[1]2003年，建设部等八部委联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》。

2005年，《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》。

2006年，《关于推进供热计量改革的实施意见》。

2007年，《城市供热价格管理暂行办法》。

2008年，《民用建筑供热计量管理办法》、《供热计量技术导则》、《北方采暖地区既有居住建筑供热计量改造验收办法》、《关于进一步推进供热计量改革的若干意见》等文件政策。