排水改革与产业组织政策分析论文

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摘要：2000年底，本市实施了城市排水体制改革，目的在于引入竞争机制，建立“排水市场”，以适应加入WTO后的形势。与此相适应，排水体制、机制应作进一步改革和完善，作为一个配套政策，或者说作为下一步改革和进一步完善排水市场的主要措施，有必要确立排水产业政策，其中，尽快建立并明确产业组织政策似乎更为突出。

关键词：排水改革产业组织政策

一、排水改革与排水市场

2000年底本市实施了城市排水体制深化改革，将原来集投资、建设、运营、管理等功能为一体的排水公司，重组为三种类型的排水企业：

受国有资产公司委托，拥有排水资产管理权，具有排水收费等职能的排水公司；

受排水公司委托，负责实施排水运营的三个区域性运营公司；

负责工程建设的专业建设公司。

由于工程建设公司将主要依据城市基础设施建设的改革模式运作，因此，这次改革主要体现在日常运营模式的改变。即：排水公司是拥有资产的“业主”，它将设施的运营委托给三个区域运营公司承担；三个运营公司作为“物业管理”性质的企业，受业主委托，对业主负责，实施日常的运营管理。这样的一个体制改革，其意义在于引入“市场”的概念，初步确立了排水资产和运营的市场，主要表现在：

1建立了“业主”与“物业”两种不同类型的企业，使“市场行为”有了明确的承担者。

新组建的排水公司作为业主企业，它的主要精力将放在对排水价格的关注，对运营成本合理性的关注，对资产价值的关注等等，也就是它主要的立足点和出发点，是如何运作好资产，如何花更少的钱找一个更放心的物业单位来管好现有的资产，它的思维核心就是两个字：资产。作为物业性质的运营公司，它的主要精力将放在如何运营这些资产以满足业主的要求，采取哪些方法来降低成本，从而获得更大的利润，通过怎样的措施提高服务水平，打响自己的物业品牌，从而去争取更高的市场份额，它的思维核心也是两个字：服务。可见，明确了业主与物业后，使得该由产权者和该由物业管理者履行的市场行为各有其主，在体制上使得这些行为成为企业的意愿。

2市场行为的运作，使竞争机制得以凸显。

竞争是市场经济的内在属性和固有规律，是推动经济进步的主要因素，是市场功能实现机制中的主体之一。以运营公司为例，它们之间为了实现利润最大化和自身的生存发展，必然存在着竞争。由于排水行业提供的是一种“公共服务”，因此，这种服务竞争首先表现在服务水准上，即：在厂商决策规律(MR=MC)的作用下，追求以低成本求得较高的服务质量，并获得收益，同时，也向各业主方表现自己的能力与水平，以争取更多的市场份额。显然在新的体制下，竞争不仅成为必然，而且将显现于市场上，并将使市场整体获益。

3新体制的建立，形成和培育了排水市场。

由于排水行业的特殊性，在排水运营这个市场上，“需方”即排水用户，其自主性是不大的，因此，对排水市场的理解，似乎更多地表现为对市场的另一方：“供方”的细分，即：掌握资产的业主单位与提供服务的物业单位之间。正因为城市排水是一项公用事业，因此，在某些程度上，业主也代表了受益公众的利益(这体现在它对物业单位所提出的服务要求)。就此来看，在某种意义上，排水市场也可简化为业主与物业之间的关系，反过来讲，新体制确立了业主与物业两种不同的身份后，使市场的二个基本元素：供方和需方得以明确，从而也使得从实行排水设施有偿服务、征收排水费起，就开始孕育的排水市场，终于得以诞生。

由此我们可以发现：现在，在这个形成不久的市场上，有了掌握资产的业主方，它出于投融资等多方面的考虑，将会作出各种盘活存量的市场行为，使资产市场得以客观体现。同样，在一定的政策指导下，在价格、规模等因素进一步合理后，物业管理可以获得收益，从而也将引导市场产生新的运营公司，或者促使多个运营公司联合起来，更甚或是运营企业与业主企业在某些区域某个层面上的联合，以实现规模经济的效益。

尽管以上这些“前景”还有待时日，但2000年的改革，确是在体制上建立起了一个排水资产和运营的市场，并且，这样的一个市场也将越来越发挥出市场机制基础性的作用，越来越体现出体制的优越性。二、产业组织政策与缺陷弥补

市场机制是基础性的资源配置机制，它的利用和意义是不可忽视的，建立排水市场并让市场机制发挥作用是必然的，也是必要的，但众所周知，市场机制不是万能的，市场机制本身也存在着弱点和消极的方面，在向社会有效提供公共产品和服务方面存在着“市场缺陷”，与“城市排水产业”发展存在着固有的矛盾，与产业的系统性、总体性、长期性之间会发生冲突。

尽管在目前还仅仅是一种理论上存在的可能，但若对此缺陷不予弥补，那将阻碍城市排水良性的发展。因此，我们应当在起步之时，建立并运用产业组织政策，对市场作出必要的“规则”。

产业结构政策和产业组织政策共同构成产业政策，前者主要规定产业结构的调整和产业发展方向，后者兼有前者的配套手段和健全市场机制、维护市场机制发挥作用的功能。在当前，与刚形成的排水市场相配套的，应该是尽快建立起本市的城市排水产业政策。本市城市排水发展方向之大局基本已定，建立结构政策或许并不太难，而与之相对应，健全排水市场的市场机制，研究、建立排水产业组织政策似乎更加迫切。

所谓产业组织政策，是指为促进产业组织能形成有利于资源优化配置的有效竞争态势，由政府规定的，协调竞争和经济规模矛盾，指导和干预产业市场结构、行为、调整企业间关系的公共政策的总称。

在产业组织政策中，针对前文所述公用事业行业中的市场缺陷，一般采用的是“直接规制政策”。“直接规制政策”是指在反垄断法适用除外的一些特殊产业，如：城市供排水、电力、通讯、铁路等自然垄断性质的产业，为防止资源的低效配置和确保消费者的公平利用，政府对这类产业的企业进入、退出、投资、以及产品或服务的价格、数量、质量直接加以控制的政策，其主要内容一般有：

1进入规制。通过特别许可、注册制度、申报制度等规制手段，允许特定的一家或极少数几家企业进入，限制其他企业进入，以防止过度竞争；同时作出规模规制，即对自然垄断的投资规模等有最低与最高限额的规定。

2质量规制。对自然垄断的产品或服务，建立质量标准和监督体系，以防止产业内缺乏必要的竞争而导致产品或服务质量的下降。

3设备规制。即统一有关重要设备的规格标准、技术标准，强制规定设备的折旧、更新与改造，保证设备的使用效益，规避可能出现的道德风险。

4价格规制。这是规制政策的重点，即对产业的产品或服务的价格体系与水平进行规制，以防止垄断价格、垄断利润的发生。

显然，市场机制在排水市场上的先天性的缺陷正可以由以上方面予以弥补。

三、对当前产业组织政策的初步考虑

排水体制改革至今尽管只有一年，资产运作的举措却已开始，在目前探索确定新业主的过程中，政府部门起着牵线和协调的重要作用的同时，应着手研究并制订进入规制的政策。改革以后，业主与物业之间、政府与企业之间新的管理模式尚在探索过程中，提出并制订质量规制政策对规范运营行为，保证运营服务水平是必要的；价格是市场机制的核心，排水价格的不到位一直制约着产业的发展，理顺价格体系，完善价格机制，也是当前急待解决的。据此，对当前排水产业组织政策作三方面的初步设想：

1根据本市实际情况，结合发展的要求，制订本市城市排水产业经营和运营规制。

首先，根据2001年新修订颁布的《上海市排水管理条例》的规定：市属公共排水系统由排水公司负责经营。这在本质上就是一种进入规制，它从产业自然垄断性出发，特许一家企业负责排水经营。这应当成为制订规制的法律依据，由于排水收费只能由一家承担的特殊性，因此，所谓的排水公司“经营权”主要就体现在收费职能以及它向其它业主和被委托运营的企业进行经费结算的职能上。在此前提下，现在还需规定的是允许怎么样的企业可以进入这个行业成为新的业主，这样的企业在数量上应当是不多的，而在资本金上又是具有相当规模的。其次，对参与排水运营的企业，应从注册资金、技术条件、以往业绩、管理水准等多个方面作出相应的规定。其中，由于运营企业与一般企业的明显差异，因此更突出的是对它的技术条件的规定，这些技术条件至少应包括：与所实施的运营养护任务相适应的工器具与设备，富有相应运营经验的管理与技术人员，有不同等级层次所组成的操作队伍等。考虑到本市的排水市场刚刚建立，因此，应当给予本市各新组建的运营企业一定的政策支持，就此而言，设置业绩证明和管理水准评价手段是必须的，这有助于引导各运营方稳定地从事运营管理，并注重提高管理水平，从而保证城市排水运行的良性运转。

简单的说，对经营企业的进入规制侧重于数量，对运营企业的进入规制，侧重于专业化条件。同时，如前所述，确立“业主”与“物业”二种不同的企业身份，是建立排水市场的途径，随着市场的运作，不可能强求市场只存在相分离这一模式，因此在制订进入规制时，即要从实际出发，又不能拘泥于眼前与一时。

2建立一系列的质量标准及相应的监督体系并强制推行。

城市排水产业的社会公益性非常明显，因此要规范各业主和运营企业的行为，保证各企业在追求经济效益的同时，不会牺牲公众利益，规避可能的道德风险，即：凡需规定的质量标准和需监督的层面，都应当是满足于“弥补缺陷”，我们应考虑在市场机制作用下，业主企业和运营企业会有怎样的市场行为，这些行为与行业特性、产业发展要求可能会产生的矛盾，再在技术、业务、管理等方面设定标准，并纳入监管体系。

在建立质量规制过程中，我们必须紧密结合城市排水实际状况。在本市，城市排水是一个大系统，管网相互连通，组成一个密不可分的网络。出于资产运作、培育市场等的目的，我们可以人为地划定多个运营区域，可以使排水设施有多个业主所属，但这一切都应当保证排水设施以一个统一完整的系统正常运转，在这方面，我们可以借鉴同样属于自然垄断性质的电力、铁路等产业的质量规制方法：尽管分布在不同的区域，也可以由不同的企业运营，但在业务管理上，都必须服从唯一的一个中央调度，接受其严格的控制。本市的城市排水要既满足市场行为的需要，又保证正常运转，就必须尽早确立权威的“中央调度”职责，使之涵盖必要的业务环节，各运营企业、业主企业应当服从它的调控，接受它的业务上的监管，由此来保证整系统的正常运转。制订质量规制的核心是确立标准和一个权威的监管体系。

3建立科学的价格体系，适应产业和市场的双重要求。

与其它价格规制目的不同，在现时城市排水产业中，现行排水价格还不能满足需要。在排水价格体系中，应包含二个方面，一是价格政策方面，应当是建立起价格形成机制和管理机制。价格是市场机制的核心，故应当与新的形势相适应，要考虑新的价格机制能否起到鼓励社会投资、吸引社会资金的作用，这是与完善排水市场相一致的。同时还需考虑，应当由公共财政承担的因素不应转入价格中，相对的，该由市场承担的，均应列入其中。另一方面，成本是价格的重要组成部分，因此，应当对运营成本给予密切的关注。一般而言，成本的绝对值可能更能吸引注意力。应当说数据本身的确能说明问题，不过，由于历史的原因，现在的组成成本的因素有许多“非经济因素”，比如，为了还贷之需，折旧未计入其中，与成本的绝对值相比，可能对成本的组成和其结构，应给予更多的关注。在此同时，为了适应今后的市场化、专业化道路，在成本测算时，应充分注意已陆续出台的一些政策中所提出的“保本微利”等的观念，以促使成本和价格进一步合理化。

总之，面对新起的排水市场，当前产业组织政策在总体上可以按“政策扶持、市场引导”的原则，从当前工作重点和难点入手，有选择的研究、制订相应规则，以规范市场运作。

值得提出的是，产业组织政策应由政府制定并实施，但在目前起步阶段，许多具体的研究工作，特别是机制性内容的建立与运作，离不开位于第一线的各排水企业，在具体实践中，要充分发挥企业所具有的“公益”功能和优势，可以将一些平台直接搭建在企业身上进行运作，在这方面，代表业主的企业更具承受力，因为它与政府要求、政府行为之间更具亲合力和一致性。排水企业积极主动地参与，不仅有利于政策的研究和出台，更有利于今后市场、企业、政府三者之间的和谐，有利于市场的良性成长和产业的可持续发展。

四、结论

12000年的城市排水深化改革，在体制上创立了排水市场，使城市排水产业能够与社会主义市场经济相适应，以市场的观念、方法、模式相运作，必将大力推动城市排水产业的发展，更好的体现社会、环境及经济效益。

2在倾力培育、发展新兴的排水市场的过程中，我们应当密切关注市场缺陷与城市排水产业之间固有的矛盾，建议运用产业组织政策来弥补缺陷、解决矛盾、规范市场，最终达到发展市场的目的。

3当前的产业组织政策应当立足于“政策扶持、市场引导”的原则，重点解决与当前工作相呼应的三个重点：市场进入、质量标准与监管，以及价格机制。

参考文献

［1］毛林根，《产业经济学》，上海人民出版社，1996年

［2］魏杰，《建立社会主义市场经济体制一企业、市场与政府》，企业管理出版社，1995年

［3］斯蒂格勒，《产业组织与政府管制》(中译本)，上海三联书店，1989年

［4］张克难等，《管理经济学》，上海人民出版社，1996年