山区公路建设养护实践与思索

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农村公路是我国公路网络的基础组成部分，在一些偏远山区，农村公路是走出大山主要的，甚至是唯一途径。山区农村公路的“建”与“养”不仅与农民群众生产和生活息息相关，也关系到农村走向小康社会，实现建立和谐社会主义社会的大局。笔者结合承德山区农村公路建设与养护工作实际，对山区农村公路建设养护工作中存在的主要问题进行了分析，并提出了推进山区农村公路建设养护工作的针对性建议，以供参考。

一、山区农村公路建设基本情况

2003年以来，按照交通运输部的统一部署，全国上下掀起了农村公路建设的高潮，通车里程不断增加，技术等级不断提高，路面状况不断改善，从根本上解决了农民群众出行难的问题。“十一五”期间，国家更是加大了对农村公路投资改造力度，农村公路通村油路或水泥路实行标准化建设，各项技术指标要求更加规范化。随着大规模的农村公路建设，农村公路进入了建、管、养并重的“新阶段”。以笔者所在的承德市为例，该市是典型的山岭重丘地区，素有“八山一水一分田”之喻。近年来，承德市在实施“一环八射”(建设八条段包括市区环城及京承、承唐、承朝、承秦、承赤、承张、承锡、承平高速公路)等高速公路建设项目的同时，不断加快农村公路建设步伐，截至目前，全市农村公路总里程达16555．475千米，其中硬化公路11159．212千米，已通达行政村2423个，通达率95．6%。全市基本建立了县、乡、村三级养护管理体制，实行了“县道县管、乡道乡管、村道村管”的模式。

二、山区农村公路建设养护工作中存在的主要问题及原因分析

目前农村公路的总体水平还远远没有与经济发展水平相适应。农村公路特别是山区农村公路网络深度不足、施工技术水平低、灾害反应能力弱，仍然是十分突出的问题。因此，加强山区农村公路建设特别是加强工程施工与养护管理就显得尤为重要。

(一)规划不尽合理，通达深度远不能满足群众出行需求

由于规划设计采用GPS定位测量来确定位置，一般定位的点以行政村“村室”或学校所在地为基准点，这样凡是“村室”或学校临近国道、省道、县道公路的，都被认为已经实现了“村村通”。事实上这些基准点原本就建在路边，相当于不建就实现“村村通”了。然而目前自然村数量远大于行政村数目，虽然完成了“村村通”，但实际上并没有从根本上解决大多数群众出行难的问题。另外，规划设计时，一些路段为减少投资，主要考虑与国道、省道、县道间的距离，没有考虑群众的出行习惯及村道内部的循环路径，造成“村村通”的路型多为距离最短而非群众利用最频繁的路段，且村与村之间、行政村与自然村之间还未形成整体路网，多为“断头路”。

(二)标准普遍偏低，农民群众的实际需求与公路的实际状况存在差距

虽然通过“村村通”工程的建设，交通基础设施得到了明显提升，但农村公路网络还存在着密度低、等级低、通达能力低，危险路段多等问题。受到地理环境和资金不足等因素的影响，多数农村公路修建的路面狭窄且等级不高，并且由于养护资金不到位、无专项养护资金损坏严重。同时，由于农村公路修建时资金不足，普遍没有防护及排水设施，加之有些村地质、地貌复杂而且设施不完善，使农村公路防洪抗灾能力差，遇有大雨，公路水毁及塌方时有发生，造成交通中断，农村公路通而不畅的问题十分突出。

(三)筹资难度加大，造成农村公路建设乏力

农村公路建设的资金来源于中央、省下拨的计划资金、市县两级的配套补助资金和乡村的自筹资金。市、县配套资金因地方财政困难，导致筹资矛盾较为突出。主要表现为:一是上级补助标准低。按照“村村通”工程的建设标准，一般地区建设1公里四级公路省补资金10万元，不足部分由地方自筹。就山区而言，地基处理难度本来就大，石子、水泥、沥青远距离取材运输成本高，同样修1公里的路，工程造价要高出平原很多，10万/公里的补助标准明显偏低;二是贫困地区无配套资金。由于贫困地区所处地理条件普遍比较恶劣，经济发展滞后，该地区筹资更为困难。按照现行的省市县投入政策，贫困地区自筹配套资金难度很大;三是上级计划资金兑付缓慢。由于每年工程计划下达较晚，再加上公路建设验收合格后还要办理若干手续，导致上级计划资金到位的速度很慢，从工程完工之后算起，资金兑付的时间一般都在半年以上，严重影响施工单位的积极性，同时也增加了县乡一级的资金压力。

(四)重建设轻养护，公路养护管理机制急需完善

当前，农村公路养护工作已经引起了各级政府的重视，并开展了相应措施改进现有工作，但仍存在一些问题，主要表现在:养护管理资金投入仍显不足;养护管理模式多样、效果不平衡;养护管理水平比较低;养护管理意识有待提高，部分路段还存在着失管现象;县乡道通而不畅，导致通达工程作用不能得到充分发挥。造成这些现象的主要原因是因为农村公路养护管理工作刚刚起步，部分镇、村还存在着“重建设轻养护”和“等靠要”的思想，从业人员素质和技术设备水平普遍不高，使本已建立起来的农村公路养护管理机制没有真正投入运转，养护管理制度化、规范化程度还很低;加之地方财政困难，养护资金的投入远远不能满足养护的需要，造成养护基础工作薄弱。

(五)原料价格上涨，建设成本居高不下

近年来，各种建材价格不断上涨，水泥、河沙、碎石等建材价格上涨幅度在30%左右，劳动力面临着招工难和工资贵的双重压力，目前山区通村公路每公里造价已升至25～30万元，且增长势头不减。建设成本的居高不下，不仅影响了工程进度，而且加剧了县乡一级的资金难度。

三、推进山区农村公路建设养护工作的相关建议

为了让农村公路建设在社会主义新农村建设中作为农村旧貌变新颜的突破口和切入点，真正帮农民把好事办好，为此，提出以下几点建议:

(一)立足现实，加强农村公路规划在农村公路发展规划的整个体系中，路网布局是核心的环节之一。通过农村公路网的布局规划，制定出具体的路网方案，继而明确规划期内需建设的工程项目，以此作为农村公路建设的指导方向。因此在农村公路网布局时，一是坚持全盘考虑，统筹安排。将农村公路按主干道、次干道、组道进行分类，结合区域经济发展的实际情况，支持重点道路先建设，达到优化路网结构、合理配置资源的目的;二是坚持实事求是，因地制宜，先通后畅，逐步提高通村公路技术等级。在满足技术标准的前提下，尽量少占耕地，少拆迁，以老路拓宽为主。困难地区本着先通后畅、逐步提高等级的原则，先解决出行难的问题，确保乡、村互联的目的;三是在编制好农村公路体系专项规划的同时，进一步加大向上争取政策的力度，根据实际情况对农村公路建设通达标准进行适当调整，解决农村公路中因计划不合理形成的“断头路”、“分支路”等问题。

(二)加强政策扶持，多方筹集建设资金资金问题始终是制约农村公路发展的关键因素之一。针对山区农村公路建设养护的现状，一是继续加大对农村公路建设养护的投入力度，特别对贫困山区的扶持，调高补助资金比例，给予政策、资金倾斜;二是解决资金拨付慢、审批程序复杂和计划任务下达晚的问题。加强与有关部门的沟通与协调，完善各项规定，简化审批环节，加快资金拨付速度;三是针对目前建材价格、工时费用上涨幅度较大，建议相关部门加强宏观调控，规范通村公路建设所需建材的市场价格，保证通村公路的顺利实施;四是继续组织群众，依靠群众，鼓励各镇村经营沿路两侧土地的积极性，充分利用新修建公路两侧土地的升值空间，拓宽建设资金筹措渠道;对捐资捐款数额较大的社会名流、企业家、经营成功人士制定激励措施，并通过新闻媒体加大对其宣传力度。

(三)加强管理，严格控制工程质量质量是延长农村公路使用率的重要保障，农村公路技术标准不是很高，但质量决不能松懈。针对农村公路建设项目分散，涉及面广，规模小、投资少，直接面对农民出行的特点，一是需要各级政府和交通部门制定切实可行的质量管理措施和施工监督要点，严格执行农村公路建设“七公开”和项目法人制、工程招投标制、合同管理制、工程监理制、质量保证金等相关制度;二是严密施工合同质量条款，确立质量责任终身追究制，确定工程寿命周期内的质量责任，确保一旦出现质量问题有人负责;三是在施工现场严守质量关。采取村民代表参与现场施工监督和交通部门专业化队伍监理相结合的方式，从货源、运输、管理、保存、使用等多方面入手，严把施工质量关，确保工程进度和工程质量;四是充分发挥市、县(区)交通部门的工程质量验收监管职能，强化质量检测，不定期对在建项目进行随机取样抽查，对质量不达标的项目，绝不迁就，坚决返工。

(四)巩固建设成果，落实养护责任“三分建、七分养”是公路管理的经验总结，山区农村公路也不例外。随着大范围农村公路建设工程的实施，越来越多的农村公路不能只停留在建设，更要注重养护，一是确保养护资金的投入。各级政府要将农村公路的养护资金列入年度财政预算，保证养护资金的稳定投入;二是落实乡镇农村公路的管理责任。各级党委、政府应研究制定和不断完善农村公路养护管理办法，真正把“乡道乡管，村道村管”的责任落实，并将养护成绩突出的乡镇设为示范乡镇，将养护效果明显的路段设为“样板路”，以调动沿线群众的护路积极性;三是加强农村公路路政管理。依法查处私自占用、挖掘乡村公路及乱搭乱建、超限运输等违法行为，维护公路路产、路权，保障乡村公路安全畅通，为建设社会主义新农村奠定坚实的交通基础。