市政项目给排水作业管理

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2011年中央出台关于加强农田水利建设的一号文件强调：“把水利作为国家基础上设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”。中央也将在未来十年将投入四万亿用于农田水利建设。如何利用好这笔资金、最大限度的发挥效益，是目前我们急需解决的问题。在现实情况中，小型农田水利的建设在财政投入、后续管护到群众参与等方面面临着急需研究和解决的问题。

一、目前小型农田水利建设面临的主要挑战

1．历史欠账多，建设压力大新中国成立以来我国的农田水利建设主要集中于建国后三十年，其中经历了两次建设高潮，分别是20世纪50年代的以河道引水建水库发展引水蓄水灌溉工程以及60～70年代的“农业学大寨时期”发展的打井、建排灌泵站等提水工程。这些水利工程的建设为改革开放后农业发展奠定了基础。自从1980年国家财政体制改革将农田水利费包干到地方后．资金投入大量减少．农田水利建设投资规模大幅缩小，大型的农田水利工程建设基本停滞，农村的水利设施小规模建设主要依靠地方政府资金投入和农民的负担的“两工”。2002年，农村税费改革开始以后．各地的义务工和积累工相继取消，形成了农田水利建设的庞大历史欠账，“两工”取消后．造成全国农田水利投入减少约80亿个工日，折合约2000亿元，造成全国一半耕地缺少基本灌排条件。①

2．财政投入有限，资金渠道单一小型农田水利建设管理投入严重不足，是多年存在的问题，特别是农村税费改革后，这个矛盾更加突出．虽然近年来中央和各省不断增加财政投入金额，但主要用于大型骨干工程的建设，尽管2005年中央设立了小型农田水建设补助专项资金，但全国的建设任务过于庞大．量小面宽。投入远远不能满足水利建设实际需要。小型农田水利投入面临两大困境。一是地方政府财力十分有限。尽管财政部门每年用于农田水利工程建设的资金有较大的增长，但无法满足投入需求。以四川省为例，“十一五”期间，四川I省小型农田水利投入总计33．9亿元，仅仅占水利投资总规模的14，缺口较大。②县级财政无力投入，四JII大部分县市属于偏远贫困地区．县级财政基本属于吃饭财政，再加上这几年重点工程建设地方配套任务严重．很难拿出更多资金用于农田水利建设。二是投入渠道单一，主要依赖财政性资金，缺乏引导工商资金、金融资金、社会资本进入激励机制，没有搭建良好的融资平台。作为蓖接收益者的农民的参与度不高，造成依靠财政投入来完成水利建设任务的局面。

3．重建轻管问题突出，水利设施运转不畅近年来一些地区加大了对小型农田水利的建设投入力度，新建了许多小型农田水利工程，但是大多新建工程只注重工程建设，不注重后续有效管理维护机制的建立。一些新建的小型农田水利工程的管理职能被赋予农村集体经济组织，随着乡镇、村集体的集体经济组织职能下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明的现象，部分有专职人员管理的工程，由于管理工作报酬低等原因．存在着管理水平不到位的现象。全面推行的农民用水合作组织，也面II缶日常管理困难、工作经费短缺、缺乏工程维修资金等问题，影响了水利设施的正常运转。

4．政策体制改革滞后，群众参与不足部分建成的农田水利设施，由于在后续使用政策上改革滞后，严重影响了工程的使用效率，目前农业水资源的日常运营管理采取“以水养水”的政策，即让农民交纳水费来换取水资源的使用。但是在实际工作中，特别是中央取消农业税费后，向农民收取水费的集体经济组织被农民误解为借收水费的方式来收取杂费，使很多中小型水库和用水合作组织应该收取的水费难以收取，水利设施的运营难以维持．在部分地方政府财力充足的地区，已经由政府财政负担农民水费，但在大多数经济欠发达地区，水利设施的运营十分困难。

二、支持小型农田水利建设的若干政策建议

1．有机整合财政资金，构建多元投入渠道

(1)以县为单位编制小型农田水利建设规划，打造资金整合平台。据规划方案推进各部门的水利建设资金整合，解决临时性拼盘式整合的问题。农田水利资金渠道多、主管部门多，必须打破界限，将各部门涉及农田水利建设的资金按照规划整合使用。

(2)搭建省级水利建设融资建设平台。在中央财政水利建设资金投入有限的形式下，通过财政担保、市场运作和公司管理。引导金融机构增加水利信贷投入，撬动社会资金进入水利项目建设。进一步拓宽水利建设项目投融资渠道。充分发挥政策性金融的作用．使其成为水利建设的重要融资渠道，目前农业开发银行从2007年开始进行农村基础设施的贷款业务，其中就包括对农田水利的支持。应当积极探索通过政策性金融获得资金支持，财政与金融资金融合，为农业基础设施建设提供长期低息贷款，同时在资金来源、税收优惠、财政贴息等方面对承担农业政策性金融业务的机构给予优惠政策。

2．加大中央财政投入力度，降低配套资金比例

中央明确了农田水利是财政支持投的重点，就应该继续加大投资力度，在制度设计上要扩量增点．降低地方财政的配套比例。一是取消老少边穷地区的农田水利配套资金比例，中央要求地方政府在申请项目立项时都要进行资金配套。但是一些老少边穷的地区地方政府无力配套，所以在项目申请过程中缺乏竞争力，所以应当取消这些地区的配套资金，改为中央财政和省级财政承担。二是降低丘陵地区资金配套比例，由5O降低到30。三是降低农民自筹资金比例，在贫困地区，要求村民一下筹集几十万用于小型农田水利设施的建设还是十分困难，所以应当适当减免村民自筹配套资金的比例，由目前的50降低到20。

3．深化水利产权改革，明确建设与管护主体继续深化小型农田水利的产权制度改革，使产权改革落到实处。

一是修改现行的《水利法》和《物权法》，从法律上明确小型农田水利设施的所有权属。明晰产权是产权改革的基础，对于原有的水利设施。应当据其投入的主体明晰其产权，由国家投资兴建的水利设施属国家所有，由国家和集体共同投资兴建的水利设施，按照投资比例划分产权，由集体投资的水利设施属于集体所有，由个人投资的水利设施将产权划给个人。对于新建的受益农户众多的小型农田水利，应将其产权赋予农民用水合作组织，将产权明确为集体所有。二是在进行产权改革的过程中避免通过行政手段强制推进，应通过民主协商方式进行产权的收回与发包，避免埋下矛盾和隐患。三是对一些原有水利工程项目在进行产权改革前，明确病险水库的治理主体，建议由中央财政负担病险害水利工程的维修费用，以此让产权改革落到实处。

4．加大用水合作组织扶持力度，提高自我管理意识

进一步加大对农民用水合作组织的扶持。一是各级财政每年要拿出专项资金，通过以奖代补的方式，对运行良好的用水合作组织进行评比表彰奖励，激励农民以用水合作组织来管理的良性发展。二是注重农民用水合作组织的管理制度建设，激励发挥用水合作组织中农民的主体地位，加强自我管理和自我服务的功能建设。四是对于拖欠水费的农民要通过村归民约进行约束。五是创造条件使农民用水合作组织参与一些小型水利设施的建设，让农民从建设中受益。

5．搭建农民参与水利建设平台，鼓励农民参与搭建农民参与农田水利设施建设的平台，不仅限于让农民参与小型和微型水利的建设，更要引导农民有组织地参与骨干水利工程和中型水利工程的渠系配套工程的建设中。通过平台的搭建使农民获得对水利建设项目的知情权、话语权、参与权、监督权。让农民知晓农民自身可以参与水利工程的项目申报并承担建设任务，让农民在项目的过程中可以发表自己的意见，使建成的水利工程更符合农民的需求；对水利项目区农民进行简单施工技术和建设技能等方面的培训，让农民参与到水利工程的建设中，承担力所能及的建设任务，从中获取一定的劳务收益。

6．改革水费缴纳制度，中央财政给予水费补贴目前水利建设的后续管理经费主要是依靠“以水养水”的制度来实施。通过向农民收取水费的方式来维持日常经营。从实践来看，效果不理想，收费的收取成为目前最大的难题之一，也是造成农村新的不稳定因素的重要原因。应当改革目前的水费缴纳制度。一是将中小型水库的日常经营成本纳入公共财政负担范围，由中央财政给予水库管理者水费补贴用于水库的日常运作和水库维修；二是实施水费直补的方式由中央财政负担农民用水费用。