生态环境保护投资分析及优化建议

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摘要：以黄河流域生态环保投资为研究对象，统计并分析近年来全社会和中央财政投入情况，从时间、空间和领域3个维度分析变化趋势，发现存在投资总量不足、效益跨区域外部性、地方投入渠道受制约等问题。从政府、企业、社会和金融机构4个主体层次分别提出相应的对策建议，以期为保障黄河流域生态环保资金投入提供支撑。

关键词：生态环境保护；环保投资；财政支出；规模

黄河是我国第二大河流，被誉为中华民族的摇篮和中华民族的母亲河，在维护我国生态安全格局中具有不可替代的作用。然而近年来黄河流域生态系统退化，部分区域环境质量恶化，生态文明建设短板愈加突出，发展不平衡、不充分等一系列问题在黄河流域突出显现。已有学者从黄河流域水资源可持续利用、生态补偿机制和区域协同治理等角度开展了大量研究[1−2]，为黄河流域生态环境保护提供了可参考借鉴的经验。黄河流域水环境保护修复工程浩大，需要大量的资金作为保障，现有的投融资机制难以满足流域水环境保护可持续发展需要。构建多元化长效投融资机制，提高黄河流域环保投资力度和效率，是推进黄河流域环境保护亟待解决的问题。

1生态环境保护资金投入状况

1.1全社会生态环保投资。根据现行统计口径，生态环保投资包括环境污染治理投资和生态建设保护投资两部分，其中，环境污染治理投资具体包括城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资和“三同时”环保投资3个部分[3]。以下从投资规模、地区分布和领域分布开展分析。1.1.1投资规模2017年，黄河流域9省份（山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、甘肃、青海和宁夏）全社会完成生态环保投资总计3780.9亿元，较上年增长3.1%。分年度看，2011～2014年投资规模呈逐年增长状态，由1940.3亿元增长至3438.3亿元，2015年出现了下降，完成投资3118.5亿元，较2014年下降9.3%，2016年又恢复了增长状态。见图1。黄河流域9省份生态环保投资占GDP及全国环保投资比例情况见图2。图1黄河流域9省份生态环保投资总量及增长情况图2黄河流域9省份生态环保投资占GDP及全国环保投资比例情况图2可见，2011～2014年，9省份生态环保投资占GDP的比例从2011年的1.4%增长至2014年的1.9%，由于2015年投资规模的下降，占比下降0.3个百分点，达到1.6%，2016年、2017年恢复较稳定状态，分别为1.8%、1.7%。占全国生态环保投资的比例从2011年的26.5%增长至2017年的32.7%，同样在2015年出现了波动下降，占比由2014年的29.8%下降至28.8%。1.1.2地区分布2016年投资规模排在前3位为：山东、河南和内蒙古，分别完成投资1029.4亿元、709.7亿元和545.5亿元，其占比27.2%、18.8%和14.4%，排名后3位为青海、宁夏和甘肃，分别完成投资66.5亿元、103.7亿元和144.9亿元，其占比1.8%、2.7%和3.8%。从排名看，大致呈现中下游投资规模较大，上游投资规模较小的特征，见图3。1.1.3领域分布从领域看，黄河流域接纳工业废水治理投资呈下降趋势。其中，2017年工业废水治理项目完成投资11.4亿元，较上年下降5.2%。分年度看，除2011年、2015年有所增长外，其余年份均呈下降特征，2010年降幅（−26.4%）最大。2007～2017年黄河流域接纳工业废水治理投资情况见图4。图32017年黄河流域9省份生态环保投资占比情况1.2中央财政投资。1.2.1投资规模。2010～2017年，中央生态环境保护各类专项资金共支持黄河流域9省份503.77亿元，除2014年外，大致呈逐年增长趋势见图5，2015年出现较大幅度的增长，主要是由于3大行动计划配套专项资金以及重点生态保护修复治理专项资金的投入。2015～2017年中央财政投入到黄河流域各省份的资金规模为331.85亿元，占2010年以来全部投资规模的65.87%。　　注：中央生态环境保护各类专项资金剔除了三河三湖及松花江流域水污染防治资金，其余专项资金无特殊说明情况下，四川省为阿坝藏族羌族自治州阿坝县、若尔盖县和红原县3县的资金金额，不能区分的则以四川省数据为统计口径；其余8省统计口径均为全省数据。图52010～2017年中央生态环境保护资金投入情况1.2.2投资领域。分专项资金看，2010～2017年农村环境整治资金累计投入规模最高，占比24.23%，其次为大气污染防治专项资金和水污染防治专项资金，占比分别为18.02%和17.84%。2010～2017年中央环保专项资金投入领域分布见图6。近年来，水污染防治专项投入黄河流域资金规模逐年增加。2015～2018年水污染防治专项资金投入到黄河流域9省份共计143.48亿元，投资规模排前3名的省份为山东、四川和青海，见图7。1.2.3地区分布。分地区来看，2010～2017年中央资金投入规模排在前3名的分别为山东、河南和陕西，投资额依次为106.11亿元、72.66亿元和67.91亿元。从黄河流域的上、中、下游投资情况看，上游段投入资金总额最高，为187.12亿，中游、下游段依次降低，这与上游段流经5个省份有关，中游、下游段分别为4个省份和2个省份，见表1。

2黄河流域生态环保投资存在问题及原因分析

2.1投资总量仍显不足，工业废水治理投资逐年下降。2011～2017年间，黄河流域9省份生态环境保护投资规模呈现上升趋势，但占GDP的比例不稳定且在个别年份呈现了较大程度的下降，2011～2014年占GDP的比重从1.51%上升到1.86%，但2015年下降到1.6%，2016年、2017年略有提升，分别占比1.52%、1.41%。从投资结构看，工业废水治理项目投资自总体呈现逐年下降特征，而工业废水治理设施运行费用波动较小，表明2007～2017年期间黄河流域工业废水治理设施新增量较少，而存量设施运行也不稳定。2.2项目效益存在跨行政区外部性，导致投入积极性不高。黄河流域生态环境保护项目的效益具有区域共享性特征，如黄河上游实施的水环境治理项目，其效益除表现为本行政区水环境质量改善外，也对下游水环境质量的改善起到重要作用。而下游水环境质量改善的环境效益和由此引发的区域开发价值提升等经济收益却未能很好地传导给上游水环境治理项目。由此引发的本行政区水污染防治目标大多设置为出境断面水质达标，而继续加大投入，持续改善水环境质量的动力不足，由此导致行政区生态环境保护投入不足。2.3防范化解地方债和金融去杠杆进一步制约了地方投资。原有政府环保投融资渠道中，老企业更新改造投资7%和企业综合利用利润（5年内不上交）留成用于污染源治理已失去实际意义，随转移支付政策改革和调整，环保专项资金也受到较大冲击，环境保护费改税后，排污费用于污染治理的渠道也已丧失。2014年起为防范化解地方债，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对政府举债进行了规范化，依法合规渠道一是发行政府债券，二是推广采用政府和社会资本合作模式。由于地方政府一般债券有额度限制，专项债券发行需与政府性基金或专项收入相平衡，发行资金量也受到限制。地方财政作为生态环保投入的主体，在防范化解地方债和金融去杠杆约束下，对黄河流域投入的渠道和资金量进一步形成了制约。2.4投资回报机制不完善制约金融和民间等社会资本投入。社会资本的投向除了投资动因和优惠条件等因素影响外，很大程度上还取决于投资生态环保项目是否能够保证投资效益，实现投资目的。黄河流域生态环保项目多为公益性或准公益性项目为主，除城镇污水、生活垃圾等领域建立了较为成熟的收费机制外，其余类型的项目如农村污水、垃圾、河道治理、河道水生态修复和湿地修复等项目尚未建立起较为清晰的“污染者付费”或“受益者付费”机制，项目投资回报机制不完善，制约了金融和民间资本的投入。2.5投融资创新模式不足。40多年来，黄河流域政府、金融机构、企业和民间资本等多元化的投融资格局初步形成，流域生态环境保护投入力度逐年加大。但在流域区域环境污染总体尚未遏制的形势下，环境污染治理设施相对滞后，历史遗留的环境欠账较多，而新型环境问题不断突显。与黄河流域生态环境保护投资需求相比，投资缺口巨大，亟需创新投融资模式，近些年，绿色金融、投资基金、环保贷和生态环保地方专项债等新型投融资模式已在国内其他流域或区域广泛开展，而黄河流域相应投融资机制欠缺，应用案例相对较少，模式创新仍显不足。2.6引导综合治理修复能力企业形成的政策机制不足。当前我国融资需求旺盛的生态环境治理和保护类企业多为中小型企业，特别是民营企业，呈现出规模小、结构散、综合治理和保护能力欠缺的特征。而黄河流域生态环境保护，亟需从“山水林田湖草”生命共同体的理念出发，系统修复、系统治理，因而亟需培育具有综合治理修复能力的生态环保企业。而我国财税政策和金融政策也较多地关注中小型民营环保企业融资需求，缺乏对大型综合生态环保企业的培育。

3完善资金投入机制的政策建议

3.1多层次多渠道加大中央和地方政府生态环保投入。加大大气污染防治专项资金、水污染防治专项资金、土壤污染防治专项资金和农村环境整治专项资金等中央资金对黄河流域九省份的转移支付力度。落实地方政府生态环保投入[4−5]，坚持“党政同责、一岗双责”，明确地方各级人民政府是本辖区环境质量改善的责任主体。进一步加大中央环保督察和环保专项督察力度，推进地方落实环保责任。完善环保投资统计制度，对各省（区、市）环境质量改善情况、环保投资占GDP的比例进行排名，对各地区环保投资情况进行信息公开，倒逼地方政府加大环保投入。3.2落实企业污染治理责任，倒逼企业加大污染治理投资。全面推行排污许可制，完善污染治理责任体系，环保部门对照排污许可证要求对企业排污行为实施监管执法，推动环境治理投入。积极发挥环境保护促进供给侧结构性改革，贯彻落实新《环境保护法》严格执法监管，促进环境成本内部化，大幅提高违法成本，确保企业履行污染治理责任。建立企业环境信用评价和违法排污黑名单制度，企业环境违法信息将记入社会诚信档案，向社会公开[6]。建立上市公司环保信息强制性披露机制，对未尽披露义务的上市公司依法予以处罚。支持符合条件的企业积极公开发行企业债、中期票据和上市融资，拓宽企业融资渠道。制定环保“领跑者”重点行业和领域实施路线图，建立“领跑者”产品名单，加大政策支持力度，推动形成绿色发展方式和生活方式。3.3充分发挥市场机制作用，吸引社会资本投入。大力推行环保PPP与第三方治理模式。在城乡生活污水处理厂及管网建设、城乡生活垃圾处置、城市环境综合整治、水质较好湖泊保护、饮用水源地保护、污染场地修复与生态建设、环境监测、畜禽养殖污染治理和环水有机农业等环境保护基本公共服务领域引入社会资本，采取单个项目、组合项目和连片开发等多种形式，提高环境公共产品供给质量与效率[7]。在工业园区、工业污染治理领域大力推进环境污染第三方治理。加大财政资金向第三方治理、PPP项目倾斜，支持和引导环保投融资机制创新，鼓励社会资本投入。完善价格形成和补贴机制。加快完善生活污水垃圾、医疗废物、危险废物等领域收费价格形成机制。逐步提高9省份城镇污水处理收费标准，补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利。优先在山东等下游省份经济基础较好的地区探索实行污水垃圾处理农户缴费制度，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制，逐步推进中上游省份农村污水垃圾处理收费制度的建立。因生活污水垃圾以及医疗废物处置收费确实不能弥补项目成本和收益的，可由地方政府通过部门预算或设立财政专项资金给予补贴，落实优惠政策。对社会资本投入投资回报率低、风险大的环境保护项目，视投资回报率、项目周期等具体情况，建立社会资本投入回报补贴机制与风险补偿机制[8]。推进资源产业融合创新试点。通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式，开展环境治理与其他资源组合开发，以经营性收益反哺生态环保公益性投入。在城市黑臭水体治理、河道整治、土地修复、湿地建设和良好湖泊保护等领域与城市经营相结合，释放和提升资源品质，推行与土地资源、旅游资源和商业开发等资源组合开发模式。推进农村人居环境整治与乡村旅游、生态农业等相关产业深度融合，依托各地自然生态、名胜古迹和风情民俗等资源，在城镇近郊、自然田园景观较好的村庄发展乡村旅游、休闲娱乐、养老度假和观光农业，开发农家乐、渔家乐等特色项目，以特色生态产业发展带动村容村貌改变，实现村庄整洁，提升农村人居环境质量。开展重大环保工程项目实施机制创新研究及实施投资回报机制创新试点。3.4大力发展绿色金融，提高环保项目融资能力。推进金融产品和服务创新。鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。支持开展排污权、收费权和购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款。积极鼓励政府、金融机构和担保公司等设立联合担保基金，对污染治理项目、环保企业发展提供融资担保服务[9]。鼓励银行与担保公司提供政策性拨款预担保服务。探索土壤、地下水修复等环境保护领域采用租赁方式进行融资。3.5建立绩效导向的资金使用机制，提高资金使用效率。优化财政资金使用方式。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴和政府付费等方式，专项资金使用要逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。推进环境保护财政资金转型，减少项目资本金投入和投资补助，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，促进财政资金由“买工程”向“买服务”转变。强化财政资金依效付费机制。推进建立环保PPP项目依效付费机制。加大对运营维护效果的绩效考核，将环境保护项目绩效评价结果与政府全部付费（可用性付费与运营绩效付费）相挂钩，实行优质优价。建立环保部门与财政、发展改革等部门的联审机制，在环保PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节强化环保部门的参与。向社会公开污染治理绩效结果、服务费用支付情况等，接受公众监督，建立公平、公开和透明的市场环境，提高供给方服务质量与效率。加强环境治理项目储备库建设。提前谋划大气、水、土壤、农村环保和生态保护等领域项目，做好顶层设计，建立完善地方各级项目储备库，夯实项目实施基础。组织科研院所加强对地方环保部门的专业技术指导与培训，提高地方项目管理能力，提高项目申报与实施质量。

参考文献

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[9]永霞.绿色金融服务实体经济影响因素与策略研究[J].环境保护,2019,47（增1）:77−80.

作者:高军 刘双柳 徐顺青 陈鹏 徐毅