生态环境保护党政同责制度研究

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生态环境保护党政同责制度在祁连山案中的适用

祁连山自然保护区生态破坏始于20世纪60年代，初期主要是乱砍滥伐，后来逐渐转变为矿山开采，90年代以后又开始大规模开发小水电，生态破坏问题日益突出。2017年2月，中央成立督察组正式对此问题展开专项督察。经调查核实祁连山国家级自然保护区生态破坏的主要问题如下。一方面，企业等生产经营者的违法问题，主要表现：一是矿产勘探、开采企业长期大规模地进行探矿、采矿活动致使保护区局部植被遭到严重破坏，地表塌陷，水土流失严重。二是水电开发企业在设计、建造和运行中未对河流流量进行科学论证，违法建设和违规运行致使下游河段出现断流等问题，严重破坏了流域水生态系统。三是部分企业未依法建设污染物处理设施，偷排偷放致使保护区内大气污染物、水污染物含量长期超标，造成大气污染、水污染等问题。另一方面，党委和政府等公权力机关的违法违规问题，主要表现：一是党委和政府未依法依规执行中央的生态环境保护政策部署，纵容生态破坏行为，违法进行项目审批。二是以地方立法为破坏保护区提供法律依据，严重违背国家法律，如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家层面的《自然保护区条例》中的禁止限制范围大幅度缩小。三是不作为、乱作为，环境监管严重缺位，从省级主管部门到保护区管理部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题比较突出，以致一些违法违规项目畅通无阻，自然保护区管理有关规定名存实亡[2]。鉴于此，中共中央依据党规国法对相关单位和责任人进行了问责，不仅对省级、市级、县级以及保护区党政主管领导进行了党纪、政纪处分，还要求省委和省政府向中央作出深刻检查。2017年1—10月，甘肃省检察机关经审查，共批准逮捕祁连山破坏环境资源犯罪案件8件16人；建议行政执法机关移送破坏环境资源犯罪案件23件30人；监督公安机关立案侦查破坏环境资源犯罪案件14件15人[3]。在祁连山案中，党政部门同时被纳入生态保护责任追究且追责主体范围非常之广、级别非常之高，这在我国生态环境保护的历程中实属罕见。此案一方面反映出了祁连山自然保护区生态环境破坏的严重程度，另一方面也显现了国家对生态环境保护的高度重视。

祁连山案中生态环境保护党政同责适用的主要问题

祁连山案对地方党政机关及其主要领导干部进行了追责，从效果上看，经过党政追责后，祁连山生态破坏的情况得到了有效遏制。甘肃省委、省政府制定了《甘肃省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》，全面启动祁连山的生态保护与修复，提出在2018年底彻底清理保护区内违法违规建设项目，并开始编制祁连山国家公园体制试点方案，以增强祁连山生态功能和生态产品供给能力。诚然，生态环境保护的党政同责制度是一项新的制度，还处于不断完善的阶段。在祁连山案中，生态环境党政同责制度在适用上显现出一些值得改进的规范性问题。其主要是：党政同责的适用依据问题我国并未有法律法规明确规定生态环境保护党政同责，它主要是来源于中共中央办公厅和国务院办公厅的联合发文，包括《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》等。这些中办、国办联合出台的生态环境保护党政同责的规范性文件，政治权威地位高，但是法律地位并不高，在国家立法体系中属于行政规范性文件，在党内法规体系中部分属于党内法规，而部分属于党内规范性文件。虽然这些文件在形式外观上跟党规国法非常相似，但在实际执行过程中一旦与法律法规发生冲突，就将面临“孰大孰小”的问题。由于当前党政同责的政治地位较高，所以在实践中一般会优先适用党政联合发文的规定，由此却使法律法规处于“闲置”甚至无效状态，如当前盛行的生态环境评价考核制度，各级党政机关均制定了详细的评价考核和追责办法并遵此执行，而对于生态环境保护法律法规中的行政责任规定则很少被适用。祁连山国家级自然保护区生态破坏案中，在处分结果中不仅有党内处分也有行政撤职等政纪处分，而在处罚依据中却仅仅用的“《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等有关规定”，并没有使用法律位阶较高的环境保护类法律法规。从实用角度考虑，无论适用什么法规文件，只要生态环境保护问题得以解决就是好的、有效的制度。但是从法治理性角度考虑，这种现象则容易因领导人意志或关注点的转移而改变。生态环境保护的权责不对称在政府层面，生态环境保护职权和责任还是相对比较清晰的。以《环境保护法》为代表的生态环境保护法律法规对政府的生态环境保护职责进行了规定，并在法律责任中规定了行政处分的具体情形，主要包括包庇违法行为、环境监管不力、人为造成环境监测数据不真实以及未依法公开环境信息等行为。原监察部和原国家环保总局还联合制定了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对行政机关及其工作人员的环境行为依法进行处分。但是在党的层面，以《党章》为代表的党内法规只是明确了党在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的政治、思想和组织的领导，具体在生态环境保护中有何具体的领导权则不明确。虽然《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等为数不多的几部党内法规规定了地方党委主要领导成员、有关领导成员的生态环境保护责任，但是目前尚未有一部党内法规将党委、党委领导干部的生态环境保护职权全面地进行规定，这会造成地方党委在生态环境保护中的职权不清，责任不明，从长远看不利于地方党委领导本地区的生态文明建设。党政同责的追责程序存在缺陷正当、科学的追责程序是追责制度得以稳固发展的基础，目前生态环境保护党政同责的追责程序存在缺陷。首先，追责启动程序不健全。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》只是规定了追责的情形，而在实际追责过程中，即便在事实上有了追责的情形，但如何使这些追责情形被追责机关常规监督并启动追责程序？目前，党政同责追责程序存在于两个制度领域：首先，党政联合实施的环保督察、生态文明建设评价考核可以启动追责程序，其属于自上而下的启动方式，是当前生态环境保护追责的主要方式。其次，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的第十一条规定了两种追责程序：一是政府生态环境保护部门在工作中发现有追责情形的，向纪检监察机关或者组织（人事）部门移送；二是司法机关在处理生态环境保护案件时发现有追责情形的，向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。与督察追责不同的是，向纪检监察部门或司法机关移送大都是由公众检举为案由的，属于自外而内的追责启动方式，所涉程序性规定仅以党内法规文件形式出现是远远不够的，且追责处理结果有公布于众的必要性。现行《中国共产党问责条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》等法规文件只是简单规定了责任追究决定一般要向社会公开。这里“一般”作何理解，哪些责任追究决定属于一般情况应当公开，哪些责任追究决定属于特殊情况不予公开以及公开的主体、公开的方式、公开的内容等都没有明确的规定。

完善生态环境保护党政同责制度的建议

完善的制度是生态环境保护党政同责取得实效的保证。在依法治国的基本方略下，社会问题的解决都应该首先运用法治的思维，依靠法律和制度，只有这样社会才能长治久安。鉴于生态环境保护党政同责存在上述问题，从以下几个方面提出完善的建议。强化党政同责的适用依据目前，我国正在形成党规、国法二元制的立法体系，生态环境保护党政同责要想取得较高的法律地位和执行效力，就必须强化其适用依据。我国正式的法律渊源包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及司法解释等。党内法规的正式渊源则包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。生态环境保护党政同责的法规文件载体大多属于规范性的文件，这不足以支撑它获得足够的法律地位。因此，强化党政同责适用依据的对策是：首先，制定专门的生态环境保护的党内法规。中共十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，赋予了其较高的政治地位，生态环境保护已成为党的基本主张。指出当前我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境保护被提到了空前的高度。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰[4]。生态环境保护事关社会主要矛盾的解决，是人民获得美好生活的重要保障。因此，党中央应当考虑制定生态环境保护条例或规则等较高等级的党内法规，并依法明确党中央、地方党委以及一般党员干部在生态环境保护中的职权与责任。其次，进行较高层级的党政联合立法。为了弥补生态环境保护党政同责的法律地位较低问题，可以对现有中办和国办联合的生态环境保护类的法规文件进行修改、完善、整合，强化党政同责制度在行政法规中的地位。随着党和国家机构改革的推进，将来可考虑在全国人大制定的法律中明确党和政府的生态环境保护职权和责任。生态环境保护的权责要一致权力与责任，如同权利与义务一样不能孤立存在，没有无责任的权力，也没有无权力的责任；权力依靠责任加以限制，责任借助权力体现正当[5]。权责一致的前提是权力责任分配公平、清晰。因此，在生态环境保护中要从以下两方面明确生态环境保护的权责关系：首先，要区分党委和政府的生态环境保护职责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了责任追究的具体情形，这其实是对党政领导干部在党规国法中生态环境保护责任的转化和具体呈现。因此，从某种意义上说该规定变相明确了党政领导干部在生态环境保护中的职责。但是从具体条文上看，它将党政领导干部的职权混合在了一起，如第五条的表述为“有下列情形之一的，应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任”。虽然我国党委和政府之间具有天然的紧密联系，但二者既然属于不同性质的公权力机构，党委领导干部和政府领导干部之间的职责就应该具有不同之处。再者，党的主张要上升为国家意志是需要通过人大依法定程序完成的，故建议该办法内容应被人大出台的正式的法律、法规所吸纳，在法律和地方性法规中明确党委和政府在生态环境保护中的职责分工。其次，要明确党委职能部门的生态环境保护职权。在政府中，环保部门统一负责生态环境监管，其他部门各司其职予以配合；但是在各级党委，当前的法规只强调了党委具有生态环境保护职责。依据《党章》规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，因此，党委在生态环境保护的职责可以概括为生态环境保护目标的完成、生态环境保护大政方针的制定、生态环境保护思想理念的宣传引领、环保型干部的组织人事安排以及重大生态环境问题的处理等方面。同时，党委是一个由组织、宣传、政法等部门组成的组织机构，党委的具体职权和工作也应当根据部门性质予以分配并细化，从而形成党政生态环境保护权责一致的治理体系。完善党政同责的追责程序党政同责在本质上是一种责任追究方式，要使生态环境保护党政同责成为一种稳固的法律制度，就必须完善它的追责程序。首先，构建多元化的追责启动方式。由于违法违规行为可能发生在多个环节，一事实触动多责任的现象决定了需要多问责主体间的同时作为，但各问责主体权限只覆盖部分片断，所以必须关注责任体系内其他问责主体的作为空间[6]。在追责启动方式上，一方面要将环保督察和生态环境评价考核等自上而下的监管方式形成常态化的制度，不因领导的变动和重视而改变；另一方面，要建立纪委与政府工作部门、司法机关双向互动的追责联动机制。目前，除了纪委与行政监察部门之间的追责联动机制运行较好，纪委与环保等其他政府部门以及司法机关之间的追责联动性较薄弱，因此应当建立双向联动的生态环境保护追责机制。无论是纪委、政府部门还是司法机关，在处理具体案件尤其是生态环境保护类案件时，若发现党组织或党员干部有违纪违法情形的，要及时与该党组织或党员的主管单位、上级党委或纪委通报情况，并且在案件证据线索搜集方面建立共享机制，实现追责资源的最大效益。其次，公开追责结果，接受公众监督。在行政处罚中，行政机关会出具正式的处罚决定书；在诉讼中，检察院、法院会出具公诉书、判决书、裁定书等制式法律文书。生态环境保护党政同责应借鉴此形式，在生态环境保护法律法规中明确规定，以书面形式将党政同责的追责事由、追责流程以及责任形式向社会公开。这样一方面可以保证公民的知情权，另一方面也是以此形式接受公众监督，防止党员干部在组织人事任命时的违法违规操作。党政同责是中央在生态环境保护新形势下实行的问责制度，在实践中对各级党政机关及其领导干部形成了巨大的震慑。一方面促使各级党政机关积极作为，坚决查处破坏生态环境的行为，另一方面也使唯“GDP”论英雄的政绩评价标准逐渐瓦解，推动了生态文明建设的发展。法治把权力与法律的关系置于一种新的格局中，法律不但得到权力的有效支持，而且它作为一种非人格化的力量对权力发挥着制约的作用[7]。生态环境保护党政同责要在中国特色社会主义法治建设中，不断地总结实践经验，进而形成具有中国特色的生态环境保护体制。

参考文献

[1]常纪文,王鑫.由督企、督政到督地方党委：环境监督模式转变的历史逻辑[J].环境保护,2016(7):18-23.

[2]中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报[N].人民日报,2017-07-21.

[3]最高检派员督导甘肃祁连山系列环境污染案[N].人民日报,2017-11-21.

[4]中共中央宣传部.系列重要讲话读本[M].学习出版社/人民出版社,2016:231.

[5]赵绘宇,赵晶晶.环境事件中行政主体权责一致性研究[J].内蒙古社会科学（汉文版）,2009(6):18-23.

[6]肖峰.生态文明建设中党政同责措施的科学实施[J].中国特色社会主义研究,2016(4):81-87.

[7]王人博,程燎原.法治论[M].南宁:广西师范大学出版社,2014:104.

作者:杜群 杜殿虎 单位:武汉大学