环境污染的补偿立法方式

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一、国家补偿的成立要件及其限制性因素

国家补偿具有从属性和补充性，只有当民事赔偿与国家赔偿均不成立或无法充分填补广大受害人的健康损害，且未有环境责任保险支付的情况下，国家补偿予以适用。亦即环境污染健康损害填补应遵照“民事赔偿→责任保险支付→国家赔偿→国家补偿”的顺位依次展开。但考虑到环境污染致健康损害的地域范围及受害对象范围广泛，在民事赔偿等填补路径缓不济急的情形下，应由国家先行补偿，然后再根据情况行使追偿权。

（一）国家补偿的成立要件环境污染健康损害国家补偿构成要件可区分一般成立要件与特定要件。一般成立要件是基础性要件，包括有现实的环境污染事件的存在或发生，存在身体健康受损的受害人与损害事实，以及损害事实与环境污染事件存在客观因果关系等，国家补偿与国家赔偿不同，国家赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；国家补偿是一种例外责任，由法律规定为限，其目的是为在公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神；因此，国家补偿具有后置性，在具体的环境污染实事件中，只有在由于民事和国家赔偿等救济手段均不成立或无法有效填补受害人健康损害的情形下才得以适用，这也是国家补偿成立的重要基础性要件之一。考虑到国家补偿制度刚刚起步和国家的基本国情，补偿的成立条件不宜过宽和太笼统，在一般成立条件之外应有特定要件与之形成现实配套，之后伴随着补偿制度的发展和补偿资金的充裕，再逐步放宽补偿之条件。在国家补偿成立的特定要件设计方面，日本的《公众健康受害补偿法》中关于具体补偿给付的要件可以借鉴，其所规定的补偿给付的要件主要为:(1)指定地区(2)指定疾病(3)暴露期间。通过对特定要件的科学合理设计可在现实条件下最大限度地公平满足受补偿者的补偿需求。

（二）国家补偿的限制性因素对环境污染造成的健康损害进行国家补偿确能基于公平对受害人的损害进行利益保障或填补，但作为一类新的权益保障的补充性制度，其适用及运行必然受到限制性因素的影响。首先，在环境污染造成健康损害的事件中，受害者如果能够基于民事赔偿、国家赔偿或是环境责任保险金获得及时有效的救济当然限制了国家补偿的就位，只有在民事赔偿等缺位的情形下才可能适用国家补偿。此外，补偿资金的来源问题也是制约国家补偿的重要因素，从实际情况看，仅单纯依靠国家财力无法支撑国家补偿的现实需求，而建立政府主导多方参与的环境污染健康损害补偿基金并使资金来源渠道多元化可在一定程度上解决资金瓶颈问题。

二、国家补偿制度设计（主要包括补偿的适用范围、补偿的对象、方式与标准等）

（一）补偿的适用范围环境污染健康损害国家补偿范围不宜过宽；首先应限定于健康权利受害范围，健康权利在法理上属于人身权利范畴，目前大多国家学者均主张人身侵害赔偿可适用于社会保障，环境污染造成的人身损害可被视为一种集体责任。另外，国家补偿具有集团救济及公益性属性，因此，在有限财力条件下国家补偿应优先保障影响范围大、涉及受害人多的环境污染事件造成的生命、身体、健康损害的补偿利益实现，而对于非规模性呈现的个体性受害者所受损害，目前情况可暂不列入环境污染健康损害国家补偿范围，但仍然可给予民事赔偿等方式获得救济。

（二）补偿的对象环境污染健康损害国家补偿的对象一般而言界定为在环境污染中健康受损的当事人及相关利益关系人，对于相关利益关系人的界定应当明确，在当事人的健康由于受环境污染损害导致无法补救，从而导致当事人的相关利益关系人的负担或生活无着情况发生时，相关利益关系人可成为补偿对象，其范围可以参照民事法律当中近亲属及利害关系人的范围进行选择性确定。环境污染健康损害国家补偿对象在具体的事件和情形上也应该有所限定。笔者认为可考虑适用以下几种情形:1．侵权责任人不明确及复合型环境侵权的环境污染案件。例如城市污水排放河流造成的污染，汽车尾气排放造成的污染造成健康损害等，在这类情形下，往往不存在确定的侵权者或难以查明，允许环境污染健康损害国家补偿的适用是对受害人利益的有效弥补。2．现有技术无法查明原因的污染所造成的损害及超过时效无法获得赔偿的污染损害。受限于技术条件无法查明污染源，受害人只能寄希望于国家补偿，对于超过时效的情形指超过三年诉讼时效或超过权利最长保护期20年发现的环境侵权。3．涉众面积广泛的环境污染。在此类事件中由于涉众广、影响大因而是环境污染健康损害国家补偿制度适用的主要关注情形。

（三）补偿的方式与标准1．针对环境污染健康损害国家补偿的形式可建立一个多元化、持续性的体系，对于健康损害除了以资金补偿为主要形式之外，还可以提供实物补偿、医疗补偿等。医疗补偿可以作为一种重要补偿形式进行探索与实践，通过对受害者提供医疗服务及健康恢复的医疗咨询和指导为其带来实质而有效的帮助。此外，受害者的心理和精神抚慰也十分重要，特别是对健康受害程度严重而无法完全康复的受害者应当提供持续性的帮助和宽慰，对于影响工作能力的患者为其谋求合适的工作岗位，解决将来生存生活的后顾之忧。2．国家补偿的标准根据不同的案件和对象应做相应的设计，但总体上把握先急后缓，量力而行、逐步增加的原则。对急困者给予较高标准的补偿，根据财力逐步提高补偿标准，最终实现对环境污染健康受害者的较高程度补偿或完全补偿。

三、国家补偿制度运行的程序规则

1．国家补偿的受理与决定机关。环境污染健康损害国家补偿的受理与决定涉及环境污染的判断、健康损害的界定及民政相关事项，应由环保、卫生、民政部门代表政府成为补偿的受理与决定机关，为实现行政行为的效率性避免各家互相推诿，应由三家部门共同建立各部门联合的承担补偿的受理与决定的协调机构和联动决策机制，依照相关法律办理环境污染健康损害国家补偿的受理与决定相关事项。2．国家补偿的过程。（1）当事人、利害关系人提出申请：当事人及相关人提出环境污染健康损害国家赔偿的申请是启动国家补偿的基本程序，申请的主体一般是环境污染导致的受害者，被害人丧失行为能力或劳动能力，近亲属、法定人或事实及法律上依靠受害人为供养人的人也可提出申请。申请一般以书面方式提出，应写明申请人、申请的数额和所依据的事实和理由。(2)受理与审查：补偿的申请受理部门在进行相应的形式审查决定受理后进入实质审查阶段，形式审查仅对补偿成立要件做初步审查，而实质审查是全面具体审查，应从法律、经济、技术等综合角度审查是否成立。（3）进行补偿：根据实际情况，对不同情形可采用各种补偿方式，包括现金、实物给付，医疗服务和指导等等，补偿的周期也可有不同，对于造成慢性疾病等情形，补偿的周期应相应加长。3．补偿的申诉救济程序。立法还应考虑申请者申请国家补偿不被受理或补偿要求没有完全实现的情形下的申诉救济程序的设计，申请者对受理机关决定不服可以允许申诉；还可依据行政复议法、行政诉讼法相关规定进行进一步的救济。环境污染健康损害国家补偿的立法设计是一系统性工程，主体涵盖立法原则、实体规则、程序规则等诸多方面，相关配套制度例如补偿基金制度等对补偿制度发挥重要保障功能。考虑到国内在这些领域研究的不足，今后对于环境污染健康损害国家补偿的实践性研究将可能成为重点对象之一。

作者：陈昊贺思源单位：九江学院政法学院