深究环保税收与税制的问题及措施

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本文从公共财政理论的历史角度出发，分析了现实生活中不具备形成完全竞争所需的全部条件，从而使资源分配和社会生产难以达到最优状态，出现所谓的（市场失灵）现象，市场失灵主要表现为环境公共物品的"免费搭车"经济行为产生的外部效应。由此提出通过征收环境税这一政府公共财政手段来调节市场经济和消费行为，以达到环境自然资源有效使用、生产和收入结构合理化，以及社会生活质量全方位提高的可持续发展为目标。借鉴国际上如法国、英国、荷兰、比利时等国现时所实行的新绿化税制，作为本国在环保税收的制定上的参考，并对于我国现行税制提出若干建议。

一、税收与环境

（一）税收的职能

税收是国家为满足社会公共需要，依照其社会职能，按照法律规定，参与国民收入中剩余产品分配的一种规范形式。税收同其他财政收入方式相比，具有强制性、无偿性、且固定性的特征，税收能调节经济运行，调整分配关系，保证行政、国防和教育等需要，是一个现代化社会和国家存在的最重要的经济模式，市场经济下税收的职能可以归纳为资源分配、收入分配、经济稳定和发展三大职能。

（二）税收的地位

税收在财政收入中占有主导地位，国家财政收入的90%以上来自税收，税收是财政政策调控国民经济的重要手段之一。国家是靠实力说话的，而国家的实力则主要表现在经济实力上，经济实力一个靠基础（经济总量），另一个靠（经济效益）。同时，经济发展是当今世界的一个主题，税收对于实现经济发展具有重要作用。在世界各国，其中发展中国家，在谋求经济发展的过程中，普遍注重税收手段的运用。

（三）税制的国际实践

目前在国外，特别是OECD成员国等经济发展国家，环保税的征收是相当普遍的，而开征的具体税种，开征方法则是五光十色。但是从性质来说，以SO2税、NOX税、碳税、垃圾税等排污税最为典型。对原有税制的“绿化”调整，主要以欧盟国家为代表，从内容来看，主要包括两个方面：（1）取消原有税制中不符合环保要求、不利于可持续发展的规定，如取消对煤等污染能源的税收优惠等；（2）对原有税种采取新的有利于环保的税收措施。但是从调整的税种来看，比较突出的是消费税、所得税和机动车税。

1.消费税的调整

主要表现在以下五个方面：

（1）区分含铅汽油与无铅汽油，调高含铅汽的消费税税率，鼓励使用无铅汽油。欧盟国家已全部使用含铅汽油高税政策，并体现了良好的效果。

（2）提高污染型能源的消费税税率。如法国、荷兰、英国等国的能源产品的消费税都有不同程度的提高。

（3）税率设计或调整时考虑污染因素。如比利时、芬兰、卢森堡、葡萄牙等国的重油消费税征收都考虑重油的含硫量因素。因此，这种消费税实际上已具有SO2税的性质。

（4）在原有消费税基础上，对能源另征能源税，如德国的生态税、英国的气候变化税都是属于新征的特别能源税。

（5）取消不符合环保要求的税收优惠，对清洁能源税。例如：德国生态税对利用可再生能源发电就给予免征生态税优惠，英国的气候变化税也对节能措施予以优惠鼓励。

2.所得税的调整

主要包括以下四个方面：

（1）环保投资优惠，即对环保投资支出允许税前扣除或给予一定比例的税收抵免，如荷兰对能提高能源使用效率的设备投资，投资额0.2~10600万欧元之间的，可按投资额的55%抵免公司所得税。

（2）鼓励环保技术的研究、研发。

（3）环保设备加速折旧。如荷兰对列入规定的有利于环保改善的资产可实行折旧最高达100%的加速折旧；法国对节能设备、生产可再生能源的设备在2007年1月1日前购置的可在购置当年100%提取折旧，马来西亚则允许环保设备、废物回收设备实行加速折旧。

（4）公交车私用的税收措施调整。如今多数经济发达国家都将公交车私用作为职工的福利收入计征个人所得税，同时鼓励职工乘公共汽车上下班，以减少城市拥挤和机动车尾气污染。

3.机动车税的调整

主要包括以下两个方面：

（1）征年机动车税时对节能车予以优惠，如德国的年机动车税已改按机动车的污染程度分档征收，并规定电动车免税；英国、芬兰都对低尾气排放车辆减免年机动车税。

（2）机动车销售税的税收优惠，如意大利通过减免机动车销售税的方式来鼓励人们购买环保车。

二、中国税制绿化存在问题

（一）环保税缺位

我国还没有真正意义上的环保税种。具有税收性质的排污费，虽然征收内容不断完善，对促进企事单位加强污治理、节约和综合利用资源发挥了重要作用，但以收费形式征收，征收阻力较大。排污费征收困难，固然与某些企业和地方部门环保意志薄弱以及局部利益驱动有关，论文但也与征收形式有关。以费而不是以税来征收，所以常常给人一种收费名目依然繁多，且常给企业“乱收费”之感，汽车已是城市空气污染和噪音最大来源，并没有纳入废气排污费和噪音排污费的征收范围；再如固体污染物的排污征收仍主要限于矿物废弃物，至于征收标准是否合理、得当，仍值得观察。

然而资源税的开征与完善，确实发挥了一定的作用，但目前普遍认为我国存在不足：（1）资源税实行从量定额征收，且单位税额偏低，未能考虑资源的环境价值，难以从开采、利用自然资源的外部成本内在化，因而不能真正有效地促使资源的可持续利用。（2）不同矿产、矿区的单位税额确定缺乏客观标准，因此存在某些不合理之处。（3）征收范围仍然偏窂，对一些重要的非矿产资源如淡水资源、森林资源等并没有纳入征收范围，变相刺激了非税资源的掠夺性开采和使用。

至于其他一些税种，只能说具有一定的环保作用，而且从税制的内容和环境的要求方面来看，都还有待完善和调整。

（二）现有的税收政策多以经济目标为中心，存在不少与经济、环保相冲突的优惠政策

现有的税收政策多以经济目标为中心，存在不少经济、环保相冲突的优惠措施，譬如对农药、化肥、塑料、煤炭业等污染产品和污染行业出于发展农业和能源等经济原因而实行了不少优惠政策；再如对能源项目的许多税收优惠并没有区分污染型能源和清洁型能源。

（三）现有与环保有关的税收措施比较零散，不规范、不系统，缺乏稳定性

从上面的政策推出在一定程度上会给人以“一事一议”的感觉。例如，利用煤矸石、煤泥、油母页岩生产的电力实行增值税减半征收，而利用城市生活垃圾生产的电力则实行增值税现征现退政策；资源综合利用生产的建材产品免增植税，而水泥则实行增值税现征现退政策。

（四）现行环保税收措施的内容不科学

（1）增值税优惠偏多，而且优惠形式各不相同，有免税、减征、即征即退、投资退还。

（2）所得税政策调控力度不够。所得税政策具有较强的调控作用，但目前企业所得税优惠范围偏窄，优惠程度偏小；免征所得税优惠也仅限于年所得额30万元以内。

（3）鼓励性产业优惠不合理。对于符合鼓励性产业目录的投资项目，除投资于西部的在2001-2010年期间可以享受减按15%税率征企业所得税外，其他的优惠主要限于进口环节免增值税、关税，购置国产设备退还增值税和投资的40%抵免企业所得税三个方面，缺乏所得税的直接优惠，至于投资的增值税优惠实是对生产型增值税不允许固定资产投资进项抵扣的一种校正。

（4）税收优惠偏重于项目、设备产品，而对节能、清洁环保的消费型产品的优惠相对不足。

（五）消费税和有关的机动车税“环保化”程度不够

首先，现行消费税有关环保的税目主要限于燃油、机动车和轮胎，征收范围偏窄，对电池、塑料包装物等一次性污染产品和数量日益增多的污染性电子产品都没有征税；其次现行税目中，污染型能源没有包括煤和火电，机动工具没有包括船、飞机。

三、结论与建议

通过上述分析，我们可以对中国环保税制的水平作一个总体判断：已开始有意志地运用税收手段促进环保的发展，并采取许多有助于环保的税收措施，但环保税收政策缺乏系统性、整体性；对税制已尝试了一些环保化措施，但税制的整体环保化程度还很低，可以加大对环保化施展作努力，如单独立法，以加强环保税收对财政收入的力度，并将保护环境与可持续发展经济兼顾，以达到理想的目的。

从协调税费关系，来适时开征环保税收将是一大改革。近年来开征环保税的建议逐渐增多，除完善资源税外，大体有3种选择方：（1）实施排污费9改税，开征污染税。（2）对一般经营行为开征综合环境税，为环保筹集专项资金。例如像台湾设立各种污染物管制基金，并为专款专用。（3）对一些污染产品（提的比较多的是一次性筷子、电池、一次性包装物包括塑料袋等）征收污染或纳入消费税征收范围。

树立可持续发展理念，逐步采取措施全面环保税制。绿化税制应立足于鼓励环保型技术投入、研发和应用，并建议制定环保技术标准，对高科技环保技术的研究、开发、转让、引进和使用各环节予以税收鼓励。并按照全面“环保税制”思想，全面评价、审查和清理现行税收政策，减缓并逐步消除税收政策中经济环境目标的矛盾，即逐步清理取消现行中不利于环保的优惠政策，并从不同角度、环节增加有利于环保行为的支持力度，以逐步使税制在总体上实现环保要求。环保税收政策应规范化、系统化、多样化，所谓规范化就是优惠原则、优惠期限、优惠依据等都要尽可能的明确。