民用机场建设项目后评价工作思考

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后评价是固定资产投资闭环管理的最后一个重要环节。国家发改委在《中央政府投资项目后评价管理办法》中对项目后评价进行了定义：项目后评价是指在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。项目后评价具有系统性和客观性，通过后评价工作能够促进项目投资效益的提升、优化项目资源的配置、提升项目决策者和投资者的决策能力和管控水平。

1我国民用机场建设项目后评价概况

2005年，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，用于指导中央企业固定资产投资项目后评价工作。为健全政府投资项目后评价制度，规划项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，加强中央政府投资项目全过程管理，国家发改委于2008年制订了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，随后于2014年制订了《中央政府投资项目后评价管理办法》，同时明确了后评价报告编制大纲。为落实国家发改委后评价管理办法的要求，结合民航专项基金投资建设项目的实际情况，民航局于2009年制订了《民航专项基金投资建设项目后评价管理暂行办法》，以进一步加强和改进民航专项基金投资建设项目的监督管理，提高民航专项基金投资的决策水平和投资效益。2008年至今，国家发改委和民航局先后组织多次民用机场建设项目后评价，对一批新建、改扩建民用机场项目的建设实施过程、实际运行效果及其影响等进行了全面系统评价。民用机场作为国家重要的交通基础设施，投资规模大、建设周期长、投资回收慢、影响范围广，是国家综合交通运输体系的重要组成部分，对于加强国防建设、促进社会文明、助推经济发展、提高国家竞争力具有重要意义。开展民用机场建设项目后评价，可以对已完成项目进行全面评价，考察项目的实际经济效益和成果，科学判断机场建设的可持续性，通过总结经验与教训，使有限资源得到有效配置，取得良好影响和回报，对于提升项目决策、建设、运营管理水平意义重大[1]。

2民用机场建设项目后评价存在的问题

在项目后评价工作的实践过程中，我国民用机场建设项目后评价工作在评价制度体系、相关资源支撑等方面存在一些问题，有必要在今后的理论研究和实践工作中加以改进。2.1后评价项目选取缺乏科学性。国家发改委在选取后评价项目时，除依据相关规定外，缺乏对不同行业投资项目实际建设、运营情况的了解，往往导致所选取的项目不具代表性，后评价成果的参考价值较低。比如，民用机场建设项目一般报国家发改委审查，但国家发改委对于机场的实际建设和运营情况并不十分了解，由此导致国家发改委选取的项目不具代表性和典型性，后评价成果对于后续项目的规划制订、立项审批、投资决策、项目管理等方面的指导意义不大。2.2后评价时点确定不甚合理。《中央政府投资项目后评价管理办法》规定国家发改委审批可研报告的中央政府投资项目，项目单位应在项目竣工验收并投入使用或运营1年后2年内提交自我总结评价报告，国家发改委结合项目单位自我总结评价情况，确定开展后评价工作的项目。实际工作中，国家发改委确定的后评价项目一般是已完成竣工验收并投入使用或运营2年以上的新建或改扩建民用机场建设项目。然而，很多民用机场建设项目在后评价时点尚未完成竣工财务决算，导致项目实际建设内容、规模和完成投资无法与初步设计及概算进行对比分析，无法对项目的投资控制和资金使用管理情况进行评价。2.3后评价内容有待研究调整。国家发改委制订的《中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》（以下简称《后评价大纲》）虽具有一定的普适性，但对于不同行业、不同类型项目的特点考虑尚不全面。《后评价大纲》内容繁琐，评价重点不突出，不同章节之间存在重复，按照此大纲编制的后评价报告在形式上雷同，缺乏针对性，难以体现项目特点。比如，《后评价大纲》中要求将可研报告、初设报告等内容进行对比，对于民用机场建设项目，应以可研评估报告及初设评审报告的内容为准，且应更加注重项目实际建设内容与初设报告内容的对比。《后评价大纲》要求在后评价阶段进行国民经济评价并与可研报告进行对比，可研报告中的国民经济评价是为支持项目的可行性，而在项目实施过程中不能以货币资金形式进行国民经济评价，尤其是对影子价格和机会成本没有办法落实。此外，《后评价大纲》第二部分第二章和第三部分第一章均涉及到新技术、新工艺、新材料、新设备的运用情况，内容重复。2.4基础资料数据支撑不尽完善。后评价工作需要以大量的项目建设及运营阶段的档案资料和统计数据作为基础支撑。但是，一些民用机场建设项目，尤其是小型支线机场，其基础档案和相关数据在平时没有进行规范整理，存在资料归档不及时、档案不齐全的现象，无法满足后评价工作的需要。比如，项目工程变更文件缺失，这既不符合国家关于建设项目工程变更管理的相关规定，也导致无法评价工程费用的变动情况。此外，后评价工作中进行定量分析所需的部分数据，机场在建设及日常运营过程中并没有进行相关统计，导致后评价阶段资料收集困难，难以得出客观的定量评价结果。比如，个别机场的营业收入和营业成本数据缺失或不完整，导致无法全面正确地进行项目财务效益评价。2.5项目决策文件相关内容缺失。项目社会效益评价是后评价的重要内容，《后评价大纲》中规定了具体的评价内容，同时要求将项目实际产生的社会效益与可行性研究相关预期进行对比分析。但是，民用机场建设项目的社会效益评价在决策阶段没有得到应有的重视，可研报告中对项目社会影响的分析普遍深度不够、内容不具体，导致后评价阶段无法将项目实际产生的社会影响与可研报告进行对比。2.6后评价成果反馈有待加强。目前，国家发改委组织的重大项目后评价工作只是按照《中央政府投资项目后评价管理办法》的要求对项目进行“评价”，而评价成果的“反馈”以及项目单位根据反馈意见进行的“改正”没有得到应有的重视，被评价的机场甚至不能得到项目后评价报告，无法明确项目自身在管理、运营等方面存在的问题，更无从采取有效措施进行改进。后评价工作关于提高项目投资决策水平和科学管理水平的目的难以实现。

3民用机场建设项目后评价工作改进建议

针对上述问题，为做好民用机场建设项目后评价工作，提出以下建议。3.1建立民用机场后评价项目库。建议国家发改委负责项目后评价工作的相关处室联合民航局等相关部门建立民用机场后评价项目库，综合考虑民用机场建设项目的投资、建设、运营情况，以及项目实施产生的环境、社会影响等，通过设定合理的项目选取标准，科学选择具有代表性的项目纳入后评价项目库，有针对性地开展项目后评价。同时，为保障项目后评价成果的客观、准确，建议优先考虑已经完成竣工财务决算及审计的项目作为后评价对象。3.2规范后评价内容和评价重点。不同行业、不同类型项目具有其特殊性，后评价的要求和关注重点也不同。建议国家发改委联合相关行业主管部门，针对各行业投资项目特点修改完善《后评价大纲》，或编制不同行业或不同类型投资项目的后评价报告大纲，明确不同行业投资项目后评价工作的主要内容、评价重点及评价指标，使后评价工作能够高效、有序开展。3.3建立民用机场信息化数据库。做好后评价工作，项目各阶段的信息资料采集和积累是关键[2]。建议民航局研究建立信息采集机制，搭建民用机场信息化数据库，将机场在立项决策、设计、建设、运营不同阶段的分散资料和数据进行汇总，使得信息能够统一在一个平台储存和管理。通过民用机场信息化数据库，能够全面掌握机场的投资、建设、运营以及财务状况等相关情况，为后评价工作的开展提供基础材料支撑，有效提高项目后评价的客观性和有效性。此外，民用机场信息系统也可为行业内其他相关研究提供数据积累。3.4加强项目决策阶段的社会效益分析。建议民航局结合行业具体情况，加强民用机场建设项目在前期立项、可研阶段对于项目社会效益评价的广度和深度，同时联合国家发改委统一《民用运输机场建设工程项目（预）可行性研究报告编制办法》和《后评价大纲》中关于社会效益分析的相关内容，便于后评价阶段项目的社会效益评价工作顺利开展。3.5健全后评价成果反馈及应用机制。项目后评价的最终目标是将评价结果反馈到项目单位和决策管理部门，促进项目单位改进管理、提升运营品质和效率，同时为决策管理部门调整投资计划、科学分配资源提供依据，为后续项目的立项和决策提供参考。因此，建议国家发改委研究建立后评价成果的反馈和应用机制，确保项目后评价形成的经验总结和针对问题提出的对策建议能够反馈到项目单位和决策管理部门，实现已完成项目的后评价结论可为后续项目立项和审批所用，最终形成后评价成果向管理成果的有效转化。3.6推进民航行业后评价工作常态化。民航行业关于投资项目后评价工作的研究和应用尚不成熟，行业内民用机场建设项目后评价是项目管理中相对薄弱的环节。目前，我国民用机场建设项目正大力推进，“十三五”期间，我国将续建机场30个，新建机场44个，改扩建机场139个，迁建机场19个，开展前期工作51个。随着机场数量的增加和投资规模的不断扩大，机场建设项目投资决策的正确性，机场实际运行效果，以及项目实施对于区域社会、经济和环境的影响受到越来越多的重视，同时也对行业各级主管部门提高机场建设项目决策和管理水平提出更高的要求。因此，建议民航局在现有《民航专项基金投资建设项目后评价管理暂行办法》的基础上，不断完善项目后评价机制，推进民航行业后评价工作常态化、制度化，充分发挥后评价在机场建设项目管理中的作用，不断提高投资决策和管理水平，为行业政策调整和战略规划制订提供依据。

参考文献

[1]王志清,马丹疆.民用机场建设项目后评价工作的思考[J].民航管理,2006(12):49-52.

[2]段国华.对做好投资项目后评价工作的几点思考[J]当代石油石化,2014(3):14-17.

作者:谷雪娇 单位:中国民航工程咨询有限公司