国有企业境外工程项目廉洁监管研究

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【摘要】针对监督制度不完善、外部环境不优化、岗位职责不明晰、监督执行不落实等国有企业境外工程项目监管的现状，应建立健全与之相适应的制度和监督并重的廉洁风险防控体系：完善机制，筑起经营管理“防火墙”；强化防控，常敲廉洁风险“长鸣钟”；全程监控，扎牢招投标管理“铁篱笆”；强力跟进，实现监督管理“全覆盖”。

【关键词】国有企业；境外工程项目；廉洁监管

随着“一带一路”倡仪和“走出去”战略的实施，越来越多的国有企业在境外承揽工程，要与当地政府和各类社会组织、个人发生经济往来，涉及施工、财务、物资、资金和供应商管理等多个方面。要保证工程项目建设的廉洁性，必须加强项目廉洁监管，从源头上预防和遏止腐败。本文以石油工程企业为例，归纳梳理国有企业境外工程项目监管的现状，研究分析监管的难点，探索提出加强境外工程项目建设监管的对策和建议。

一、境外工程项目建设监管的现状

1.监督制度不完善。一些境外工程项目监督制约制度缺失，或制度未得到严格的执行，合同、采购、结算等交易行为缺乏严格的规范、有效的约束和监督，劳务作业队伍、租赁和物资配送体系还不健全，内部机构设置、职权划分以及人、财、物、包、采等重要领域和关键环节存在制度性缺陷和漏洞，内部控制不能有效制衡。2.外部环境不优化。境外工程项目扮演的市场角色往往是“乙方”，在合同签订、施工现场监管、货款结算等工作中，受制于“甲方”，要与“甲方”业务部门、当地政府管理机构负责人等打交道。一些项目为了迅速打开市场、扩大规模、争取合同量或者加快项目施工进度、及时回收货款，或多或少存在暗箱操作、收送“红包”“回扣”、设立“小金库”等问题，给腐败预埋了风险。3.岗位职责不明晰。境外项目因人员比较少或部分岗位的特殊性，在运行过程中特别是市场开拓初期，受人员定额、运营成本、工作环境等客观条件制约，往往存在一人多岗的情况，在制度上缺乏对岗位和岗位职责的明确规定，存在越位、缺位、错位等岗位职权不明、履职程序不规范、个人自由裁量权过大、监督制约措施不严密等情况。4.监督执行不落实。有些境外工程项目对重点对象的监督流于形式，监督配套措施的建立和推动跟不上实际需要，出现执行监管不力、制度设计和实际运行“两张皮”现象，对违反制度者惩治不得力。境外项目一般没有设立专门的纪检监察机构，相关工作由党政负责人承担，缺乏专业素质，难以保证工作质量。

二、境外工程项目建设监管的难点

1.思想观念有待提高，没有形成统一认识。从工作实践来看，少数境外施工单位对监管工作缺乏科学的理解和认识。有的认为监管工作无关紧要，只要抓好安全生产、完成任务指标，监管工作自然就到位了；有的认为监管工作不是硬指标，项目监管是监督部门的事，只要抓好生产经营就行了。认识上的误区，导致部门之间、上下之间没有协调统一，相互配合不积极，提供有关资料信息不及时，对监督工作敷衍应付，影响了境外项目监管工作实效。2.保障机制有待完善，缺乏独立监督功能。一是独立高效的监督体系不健全。海外项目为了节省人工成本，中方员工配备比较少，大部分项目部没有配备专职党支部书记，党支部书记都由项目经理或副经理兼任，他们充当了“既是运动员，又是裁判员”的角色。境外项目几乎没有专职监督人员，兼职做这项工作的业务人员也缺乏相关的培训。二是管理单位开展现场监督的难度比较大。因海外项目远在国外，离总部比较远，与国内项目相比，管理单位组织到海外项目开展现场监察路途比较远，费用比较高，出国审批时间长，现场监察的频次和及时性受限。3.多方利益相互交织，实际操作有难度。境外项目实体属于东道国注册企业，受到境外监管机构的监管境外项目在生产经营中，既要降低生产成本、满足生产需要，又要处理各种关系，创造有利的生产环境，有的境外项目受“甲方”或当地政府影响，被动地使用了一些关系人员或购买特定企业的物资商品。上述问题的存在，给监管工作带来了很大的压力。4.业务流程欠规范，程序有待完善。有些境外工程项目工作业务流程不规范，实际操作中不能严格按照操作要求办事，在处理部门与部门、岗位与岗位之间的关系时，不能明确其所在的位置和各自的职责，存在过程脱节、监管衔接不紧密的问题，容易导致权力失控和行为失范等廉洁风险。

三、境外工程项目建设监管的对策

1.完善机制，筑起经营管理“防火墙”。在境外工程项目监管中，机制完善是核心。在诱发腐败的诸多因素中，监督和防范机制不健全、不完善，制度上的薄弱环节和漏洞较多起决定性作用。实践表明，建立健全各项制度，形成按制度办事、靠制度管人的机制，是加强境外项目管理的根本所在。针对境外项目监管工作中的特点，要从完善内部管理入手。一是完善工作程序和机制。结合境外项目的实际，修订各项管理制度，明确岗位人员职责；健全各项工作制度，对物资采购、资金管理、生产管理、合同签订与结算等重要事项，规定必要工作流程和审核审查部门。二是建立重大事项提级决策制度。对于容易产生重大隐蔽性廉洁风险的重大事项，应实行重大项目审核决策“定向上移”制度，由上级管理部门进行审查和审核，然后组织实施，杜绝项目人员“单线联系”，消除“亲密接触”，避免效益流失和出现违纪违规问题。三是实施分级授权制。为了提高境外项目运作效率，要结合项目实际，对物资采购、工程外包、资金管理、合同管理等实行委托授权，对境外项目进行转委授权，所有合同上传并按程序进行审核，然后按权限签订。对资金使用按权限申请和审批，严格控制使用现金，并实行双签制度。通过落实分级授权、双签制度，确保达到分权制衡、化解风险的目的，有效规避境外项目经营风险。2.强化防控，常敲廉洁风险“长鸣钟”。“千里之堤，溃于蚁穴。”境外项目发生的违纪违法案例都有一个酝酿和发展的过程，有一定的迹象和先兆，在这个过程中，只要做好排查摸底工作，真正弄清存在的问题和非廉洁因素，有针对性地采取措施，就可以把大量问题解决在萌芽之中。一是学法纪，常提醒。采用电子邮件、QQ、微信、视频等形式，及时传送、学习有关法纪法规和规章制度，加强引导，让境外项目人员熟知规定和要求，提升认识，主动按规定程序和要求去办事、处事，营造廉洁经营氛围。二是明责任，查风险。对项目重点业务流程和重点岗位要进行认真梳理、分析，明确重点岗位人员职责，落实重点业务流程监控措施，深入查找各环节中的廉洁风险点，找准风险产生的关键环节。三是控风险，求保险。制定风险防控路线，运用行之有效的防控措施，严把关口，杜绝“暗箱操作”现象。对工程外包、物资采购、合同结算审核等风险较高的业务，可将业务办理流程“亮相”，规范运行，增强业务操作的透明度，把廉洁风险消除在萌芽状态。3.全程监控，扎牢招投标管理“铁篱笆”。加强境外工程项目管理，反腐保廉，监控是关键。要围绕人、财、物等关键环节，拓宽监督渠道，改善监督手段，全程实施监督检查工作，加强企业内部职能部门之间的协调配合，以有力有效的监督，确保权力的正确行使。这一环节中，招投标工作既是事关企业效益和市场形象的关键点，也是境外项目管理的薄弱点、企业经济利益流失的“出血点”、反腐倡廉的敏感点，要对其特别实施全过程的监控。一是事前准入监督。按照“调查、审核、准入”的步骤，对投标单位和供应商进行事前资质和廉洁审核，要求其有“准入资格证”，审核合格的投标单位和供应商方可竞标。二是现场监督。按照“现场跟定审核，全程监督参与”的原则，对重大事项及其过程进行现场跟进监督或者聘请外部专业人员全程监督。三是结算监督。对境外项目应“晾晒”结算过程，规范结算程序，严格做到“三个不结”（验收工作不细致不结，变更审批手续不完备不结，不符合财务结算制度不结），最大限度挤压“水分”。4.强力跟进，实现监督管理“全覆盖”。在境外工程项目的监督中，惩治和预防是一个有机整体，积极的预防蕴含着惩治，严厉的惩治本身就是有效的预防。这既是保证工作正常开展的需要，也是对境外项目干部员工的人性关怀。要把握好对境外项目的监督主动权，在工作机制、工作理念、工作方式上强力跟进，做到“三个创新”，实现监督管理全覆盖。一是创新监管机制。通过整合监督力量，选聘培训兼职监督员，参与项目重大事项监督检查，全过程参与招投标，将监督体系向境外项目延伸、向基层延伸，夯实监督网络。二是创新监管理念。按照“在实践中创新、在创新中发展”的理念，拓展监管工作思路，树立主动意识，通过现场查看、远程督查，在总体上统筹指导，在局部上主动帮忙，抓点拓面，推动监管工作向纵深发展。三是创新监管方式。针对境外项目分散的特点，以公开透明为抓手，建立审核过程、执行实施和结算监控“三同步体系”。通过搭建信息系统平台，进行业务公开对点链接，从而实现在线监督功能，达到时时监控的目的。

作者:李东方 单位:中国石化江汉石油工程公司