影响土地整治工程建设的主要因素

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摘要：保障国家粮食安全的根本在耕地，土地整治是补充耕地的重要手段。然而，土地整治工作涉及范围大，自然、经济、社会背景复杂，技术要求高，政策性强，制约的因素多，因此土地整治工程建设过程中往往呈现不同的问题，影响工程实施及项目质量。本研究根据中国土地整治的特点，查阅文献资料以及结合工程实践经验，总结土地整治工程实施过程中遇到的主要难点和问题，提出解决方案和建议，以期为实现土地可持续利用提供参考。

关键词：土地整治；工程实施；制约因素；解决方案；建议

近年来，随着社会经济的发展和科技的进步，中国城镇化、工业化建设不断扩大，导致的建设用地需求和频繁占用耕地问题逐年增加、人地矛盾突出，耕地保护形势严峻。土地整治是有效补充耕地、确保18亿亩耕地红线和粮食安全的重要手段之一。目前陕西省耕地后备资源短缺，且多属于难利用地，整治开发利用难度大。土地整治工程就是为了实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局以及人居环境和生态环境的有效改善，最终达到能动协调人地关系和谐发展。然而，土地整治工作涉及范围大，自然、经济、社会背景复杂，技术要求高，政策性强，制约的因素多。因此土地整治往往呈现不同的问题。如果是土地整治工程在开工前期规划不足，将会导致后期土地的利用方式难以得到实现。工程施工过程中缺乏先进技术，忽视了社会、生态效益等，将会导致后期的管理、经营乏力，整治的区域土地利用率不高，生产效益低，甚至再次荒废等[1-2]。因此，针对土地整治工程实施全过程中遇到的主要难点和关键问题，以及目前已有的文献资料对工程实践指导的研究缺乏的现状，根据中国土地整治的特点，查阅文献资料以及工程实践经验，总结土地整治工程实施过程中遇到的主要难点和问题，提出解决方案和建议，以期为土地工程项目建设的顺利开展提供借鉴和理论指导。

1确定土地权属问题，为工程创造一个良好的施工环境

土地整治涉及村组、村民及之间的土地承包关系，必然会出现土地权属问题，处理好整治区域内土地的权属问题是项目顺利开展的前提。土地权属的确定和调整直接关系到当地农民群众的切身利益、根本利益、长远利益，如果土地权属调整具有争议或者调整不当将会对项目的建设造成巨大的影响，项目建设前必须重视并确定土地权属问题。要实现土地整治的目的，满足土地整治最终要求，必须对项目区内沟、渠、田、路、林、村进行统一规划，综合整治，必然要打破原有土地所有权界线和土地承包经营权界线[3]。《土地承包法》明确规定：家庭联产承包责任制30年不变，农户承包的土地也一般不予调整。尤其是2004年以后，中央出台了一系列支农、惠农政策，对农民及耕地的支持力度大大提高，农业经济效益不断增加，因此，农民对耕地的重视程度和积极性增加。在这样的政策背景下，农民都希望权属调整时分到更好的耕地，或者解决个别农户人多地少的问题，土地所有权、承包经营权的调整和重划存在许多难以预料的困难，容易产生社会不安定因素，不利于当前和谐社会的建设。目前，当地村组政府在土地权属调整认定方面办法过于简单，大多只是简易处理当前矛盾，程序不到位，为后期土地管理留下潜在矛盾。因此，为解决地方干扰问题，为工程创造一个良好的施工环境，就需要在施工前期将权属确定清楚，慎重处理施工单位和当地群众的关系、施工单位与当地相关各级行政管理部门的关系。

2加强公众参与，取得群众支持

土地整治是一项利国利民的民心工程，土地整治项目周期长、场面大、涉及面广，虽然土地整治能够促进农业生产条件完善、生产环境改善、耕地面积增加，农民一方面希望开展土地整治，另一方面又顾及眼前利益，而不考虑长远利益[4]。因此，做好项目开工前的动员、宣传工作，加强公众参与和支持是必要前提，对后期项目的顺利实施具有至关重要的作用。为此，项目开工之前必须把当地村组和村民的动员、宣传和思想工作做到位，并作为首要任务来抓。只有前期工作做充分了，群众宣传和思想工作做到位，才能保证后期项目的顺利实施。因此，可以采取多种形式进行宣传土地整治相关政策和思想，可通过召开群众宣讲会、动员会、标语、宣传画等形式科普国土资源及土地整治知识、宣传有关政策，多方位地使群众接受并支持土地整治，排除思想疑虑，并将其作为造福子孙后代的一项民心工程，积极投身到土地整治工作的行列[5]。土地是农民的命根子，对土地进行整治关系到农民的切身利益。而在项目整治过程中往往以政府、企业为主导，却忽视了对农民的充分调查和深入分析[6]。这是导致部分群众不配合、设法阻拦的根本原因。因此，在项目实施前要重视对项目区农民的深入调查和分析，加大对项目好处的宣传，让农民意识到项目建设是真真正正让自己、让大家受益的一项工程，将会增加他们的收入，提高他们的生活水平，从而取得群众的支持。与农民群众的矛盾是项目实施过程中最多、最棘手、最难解决的矛盾，矛盾的妥善解决将会使项目建设一路绿灯，从而提高施工效率，保证施工进度[7]。（1）做好宣传工作，取得当地群众的支持。采取群众宣讲会、动员会、标语、宣传画等多种形式进行宣传，农民意识到土地整治项目建设是“工商业反哺农业、城市支持农村、促进新农村建设”的重要手段，是一项民生工程。调动当地村组和村民参与土地整治的积极性和自觉性，使得“要他整治”转变为“他要整治”、“抢着整治”[8]。这样，首先就要让农民群众理解土地整治工作重要性及意义，提前沟通了解项目的规划设计方案，这对土地整治工程项目建设的顺利开展及施工单位的支持具有重要的作用。做好土地整治的前期宣传工作，获得农民的理解和支持，是土地整治项目建设顺利进行的前提，并将会获得事半功倍的效果[9]。（2）结合当地群众经验进行项目设计与施工，使设计更加符合当地实际。土地整治涉及面广，关乎到整治区域内千家万户，一草一木均与当地农民切身利益相关。因此，首先，如何调动农民群众积极、主动的参与土地整治项目是关键，土地整治项目的规划、设计、施工、土地权属确定及调整等方案，必须要在当地农民群众参与、充分论证的基础上尊重民意的情况下编制和完善[10]。所有方案必须征得整治区域内大多数村组和村民的意愿，并且要处理好村委会和村组的关系，让村组在土地整治过程中具有明确和实际的权利及义务，调动村组力量动员整治区域农民群众积极参与土地整治的各项工作，防止脱离实际，盲目施工，闭门造车，违背农民群众的意愿。

3重视设计规划，提升施工技术创新

“图上一条线，工地一大片”，设计规划是项目施工的直接依据，但在前期工作中，设计规划往往不被重视，“有而不精、粗而不细、虚而不实”现象比较突出，在实际施工过程中，往往与实际情况存在偏差、与实际不符，缺少指导性和参考性。因此，要重视项目的设计和规划，在项目规划设计前必须对整治区的基本情况进行有针对性地踏勘和调研，自然条件、土地利用现状、基础设施建设等情况进行调查分析，全面分析项目设计的影响因素。并且还要在更高层次、更大区域范围内综合分析土地利用现状和规划，分析土地整治区域间衔接问题，考虑区域间的目标协调，调动项目区群众参与项目设计，尊重当地实际，防止设计规划脱离实际，实现项目的设计和规划与当地条件相融合和统一，使项目设计规划更贴近实际、更科学、更合理。同时，在项目规划设计过程中应该注重提升工程技术创新，优化施工过程中的施工设计，优化施工组织、工程施工工序和施工方法，从而提升设计价值，节约工程成本，这样后期在项目实施过程中更加合理化、高效化、规范化，最大化实现项目价值与效益[5]。

4注重生态保护，构建生态保护系统

新时期的土地整治必须要考虑生态因素，把土地整治生态化建设作为工程项目建设的主要内容之一，土地整治必须尊重自然规律，为人居环境和作物生长提供健康的土地，实现生态文明建设。生态文化建设正在引起世界范围内广泛的关注和重视，土地整治工程也逐渐由农业用地整治向建设用地整治和区域生态环境综合整治发展[7-8]。在党的十八大报告中提出了生态文明建设的理念，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国，为全球生态安全作出贡献。土地工程的根本目是通过提高土地承载能力，为人类文明及生态建设拓展更多空间，从而实现资源与人类的永续发展[9]。土地整治主要是通过在田、水、路、林、村等的建设过程中融入生态化思想、系统协调设计，最终达到土地生态化的治理。此外，在土地工程这一特殊行业，对安全的保障，同样是一种生态学原理的体现。主要表现在，对于农业用地，需要严格设计，保障土壤生产安全；对于建设用地，需要提前规划，严格设计，提高人居环境和工业用地安全。因此，土地工程要注重建设生态文化，在土地整治过程中，要遵循一定的自然科学定律和生态学规律，从而实现土地生态化的治理[10-11]。土地工程生态文化理念的产生是基于人类追求生态文明的过程中产生的一种崭新的思想，能够起到保护土地生态系统、促进人地和谐的重要作用。现阶段，对土地工程生态文化的研究在某种程度上也是对土地工程未来发展方向的思考与研究。生态文化是土地工程实际设计与建设中影响决策的重要因素。因此，生态文化在土地工程规划建设中具有重要的意义，土地工程建设中合理的规划与设计也是人类对生态文化保护和体现的结果。土地工程中生态文化的介入能够实现土地生态化治理，促进人类生存空间的可持续发展，协调土地文化的多元共生，从而使得人与自然、社会关系的持久和谐[12-14]。保护生态环境，构建和谐生态是土地整治开发的终极目标，因此，在土地整治过程中需要把生态坏境作为首要的因素进行考虑。科学的土地整治有利于生态环境的改善，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境[15]。而在土地整治实施过程中，原有的生态环境会受到不同程度的影响，如土地开垦会扰动地表、坡面，引起或加剧滩涂地的水土流失和土地沙漠化，同时进一步加剧库区河床淤积。因此，在土地整治中，加强对生态环境的保护，在项目区及时种植林木和恢复植被，尽快把整治后的土地交予农民手中，由农民进行耕种，通过农业种植与林业发展相结合，构建项目区生态保护系统，将有效防止水土流失和土地沙漠化。

5加强工程后期管护，确保项目效益最大化

在项目开发中，更加注重的是项目在前期和施工中的具体工作和问题，而对项目工程后期管护工作没有得到重视，甚至项目建设验收完就置之不理了，导致经常出现“前面建、后面毁”的问题，尤其对项目建设的输水渠道、管道和林网工程等一些配套设施的破坏现象比较严重，导致工程设施不能正常运行，影响了项目后期功效的发挥，并造成重复投资，财产损失[16-18]。为了使项目建设发挥功效、保护工程设施完整、发挥项目的后期效益，需要加强项目的后期管护，建立全套的后期管护措施和规范，应该在项目整治区域建立“谁受益、谁管理、谁负责”的管理责任机制，以农民为主体责任人，调动项目区农民群众充分发挥其管护监督作用。在土地整治工程后期维护管理上，必须走规范化、科学化道路，以科技、系统、配套、合理四大原则为基础，以“以人为本”为项目后期管理原则，从而实现工程受到保护，并且发挥工程后期效益的最大化[19-20]。针对不断变化的气候因素和随之而变的土壤结构，综合治理构建的可持续发展生态环境随时易受到威胁。因此，应以治理区域为单元，建立长期土壤质量平衡动态评价体系，建立专门的研究实验方案，储存不同时间段气候变化带来的土壤结构变化数据，对土壤结构的演变规律和土壤质量进行长期跟踪评价研究，及时掌握一手经验资料，寻求不同时间段的最佳生态调控模式和环境保护策略，确保已治理土地全面可持续发展。

6结论

保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是人类生存的基础，是最为宝贵的资源。目前中国的经济进入飞速发展时期，然而在耕地的数量和质量管护方面还处于初级阶段，由于新型城镇化、工业化的建设逐年增加，耕地后备资源不断减少，人地矛盾突出，耕地保护形势严峻。同时，由于人类在建设过程中开发利用不当，土地污染日趋严重，生态破坏现象频繁发生，使社会经济效益和人们的环境安全收到严重威胁。然而，土地整治是补充耕地的重要手段，并且其事关长远、牵动全局，是一项利国利民的重大举措。目前土地整治需要拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能促进社会经济的发展，满足人口增加、经济建设和城市化对土地的需要。

作者:张海欧 单位:陕西省土地工程建设集团有限责任公司/陕西地建土地工程技术研究院有限责任公司/自然资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室/陕西省土地整治工程技术研究中心