从小产权房看宅基地的公平与效率

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当前宅基地制度的公平性分析

一般来讲，一种制度只要能有效保障其社会成员的基本权利，促进效率的持续稳定快速提高，那这种制度就是公平的。但我国现行的法律制度对城镇住宅用地和农村宅基地流转采取区别对待的规定，体现的是城乡土地产权和居民之间权利的不平等，是严重失衡和有失公平的。（一）不符合平等保护的理念“公平”包含着“公”和“平”两方面含义。一方面，“公”内含着公正、正义的价值判断；另一方面，“平”则要求在处理各种关系时，双方必须遵循对等和平衡原则。《物权法》第四条在明确提出物权平等保护原则的同时，也明确了国家、集体、私人等不同物权主体享有平等的权利。尽管农民的宅基地使用权还不是一种所有权意义上的财产权，但由于宅基地使用权和房屋所有权的不可分割性，限制其对外流转必然会损害房屋所有权的价值，这样就导致了城市居民和农民对其享有的房产权利事实上的不平等。作为基本人权之一的财产权是实现和保障生存权的条件，而以保障生存权为目的，来限制财产权，本身就是一个伪命题［3］。（二）城乡不平等的土地使用制度我国生产资料社会主义公有制的经济制度，决定了我国土地制度的特殊性，即在社会主义公有制的前提下，土地作为重要的生产资料，分别属于国家所有和农村集体经济组织所有，实行城乡二元土地所有制度。城乡二元土地所有制度决定了政府必然采取二元的管理政策，《物权法》第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。同时，城乡一体化的实质要求城市居民和农村居民不仅拥有同等的民事权利能力，而且享有的具体权利也要达到平等。然而在我国城乡二元土地机制下，宅基地使用权制度在赋予农民权利的同时，却限制了农民自由交易的权利，使其无法享受经济发展带来的土地增值收益，侵害了农民的土地权益。在国有土地上，房屋所有权的流转伴随着土地使用权的同时流转，即任何购买城市住宅的公民，在取得房屋所有权的同时，也拥有了房屋所占土地的使用权。而在农村，宅基地只能在本集体经济组织内转让，本集体经济组织以外的人购买农户的房屋无法获得宅基地的使用权。因此，在我国现行的城乡二元土地所有制度的背景下，虽然我国《物权法》把宅基地使用权定义为用益物权，但农民对宅基地实际上根本没有自由处分和支配的权利，因此，从一定意义上讲，宅基地使用权是一种残缺的物权。

当前宅基地制度的效率性分析

由于人类社会需求的无限性和资源的有限性之间的矛盾，要求立法者在进行制度设计时应充分考虑资源的有效利用，实现优化配置，从而获得最大的解决效果和物质利益。针对财产权制度效率的价值评判波斯纳提出了三个标准：财产权的普遍性、排他性和可转让性。凡是越符合这三个标准，财产权就越有效率［4］。在现有的市场经济体制条件下，土地资源的有限性决定了作为用益物权的宅基地使用权应当追求效率，应在保障社会成员公平地享有社会利益的前提下，实现充分发挥财产效用、优化资源配置的物权功能［5］。但现行法律和政策对宅基地制度的制约已引发了许多现实问题，其结果导致了我国土地资源的严重浪费和资源配置的不合理。（一）宅基地超标与“空心村”并存1.农村“一户多宅”中的住宅闲置。这一现象出现的原因有多方面：一是根据我国《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。但实践中因我国宅基地审批程序不规范，加之政府以权谋私、违规审批的现象大量存在，导致农民兴起建房热，建新不拆旧，再加上我国宅基地制度采用的是无偿取得、无偿和无期限使用，人们又没有认识到节约土地资源的重要性，使得宅基地闲置浪费现象严重；二是我国现行法律和政策对宅基地对外流转的限制，导致土地资源不能得到充分利用，土地价值不能充分体现；三是我国现行法律允许宅基地在本集体内的成员之间流转，即通过继承、接受赠予或者遗赠等流转方式，村民可以获得额外的房屋所有权和宅基地使用权，导致“一户多宅”现象的发生。2.原农村农民“农转非”进入城市后，原农村住宅闲置。随着我国市场经济不断的发展，人口流动的速度和数量在逐年增加，也因此加快了城市化的进程。自上世纪90年代以来，我国农村人口成为城市居民的数额每年大约有1500万，伴随着我国2亿多农村人口成为城市居民，他们遗留在农村的通过合法途径取得的宅基地闲置下来的也越来越多。导致这一现象的原因在于：一方面农村集体经济组织没有权利轻易将农民通过合法途径取得的宅基地予以收回和处置；另一方面由于受我国现行法律的限制，闲置下来的宅基地不能通过公开、合法的渠道转让给本集体以外的成员。从我国城市化进程发展的速度看：到2020年全国每年转移到城镇地区的农村人口有1200多万，而以目前农村居民点人均用地为153m2的速度发展，今后每年将约有18.36万㎡农村宅基地可能闲置不用［6］。（二）农村金融事业发展缓慢目前，大多农村家庭在从事非农产业的生产，在扩大产业规模、调整产业结构时，许多农民家庭急需获取从事生产经营的资金，需要金融机构给予信贷支持，但我国《担保法》第三十七条第二款规定，用于建设“小产权房”的集体土地的使用权是不能抵押的。同时，由于“小产权房”不能取得像商品房一样的合法流转地位的，农民无法通过转让其获得经营资金，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高，也限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，同时也造成了我国土地资源的严重浪费。

公平和效率视角下宅基地制度的改革建议

公平与效率分别属于两个领域的不同范畴，是人类社会再生产过程中形成的两个不同评价标准，人们的价值观决定了公平价值目标，经济社会追求的经济目标是效率，但二者之间的关系是紧密相连，难以剥离的。学界对二者的关系存在“兼顾论”、“优先论”、“统一论”等。笔者认为在市场经济条件下，既不能以牺牲公平换效率，也不应以牺牲效率换公平，而应将二者在理论指导和政策措施层面上统一起来。因此，我们在改革宅基地制度时，应以公平和效率兼顾为总的原则来决定权利、利益等法律资源的社会配置，并尽可能运用各种机制来缓和公平和效率之间的矛盾，扩大二者之间的互补性。（一）完善相关法律，允许农民将宅基地对外流转学术界对于是否应当允许宅基地对外流转的问题，存在激烈争论：（1）以梁慧星教授为代表的自由流转说，即宅基地可以在所有主体之间自由流转。理由在于：第一，允许宅基地对外流转是城乡居民平等权的必然要求［7］；第二，农民可以通过宅基地对外流转获得保障性的财产收入，同时将宅基地配置给能更高效使用的主体，从而提高土地资源的配置和利用效率［8］；第三，允许宅基地对外流转，将会扩大我国小城镇的发展［9］。（2）以孟勤国教授为代表的禁止对外流转说。理由在于：第一，土地的生存社会保障功能决定了农村宅基地不能对外流转，允许其对外流转，可能会使一部分农民失去最低的生存保障；第二，担心允许宅基地对外流转会使得农民沦为无居无业的游民，引发社会不稳定［10］；三是允许宅基地对外转让，会出现“一户多宅”现象，这与我国长期以来实行的“一户一宅”的政策相矛盾。这两种观点主要是不同价值判断公平与效率的较量。笔者认为，随着我国农村经济的日益发展和市场化，我国立法机关应当在坚持公平和效率统一的原则下，以实现土地资源价值的最大化，维护土地市场中各方利益分配的公正，保护民事主体的权利平等为目的，放开对宅基地对外流转的限制。同时，允许宅基地对外流转是符合我国宪法精神和物权法的立法原则和价值追求的。我国《宪法》规定的国家保护公民合法的私有财产权和《物权法》确立的平等保护原则都要求对国家土地所有权和集体土地所有权在法律上适用平等性规则并提供平等的立法保护。经济学家布坎南说：“没有合适的法律和制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的‘效率’，如果我们真的能谈到‘市场’的话；因为法律和制度包括明确受尊重或强制执行的私有财产权和保证实行契约的程序。［11］”因此，国家立法机关应在宅基地管理和房屋产权管理一体化思路的指导下，在《物权法》《土地管理法》《担保法》中增加宅基地使用权自由转让的条款，确保宅基地对外转让有法可依。（二）逐步建立城乡统一的土地市场党的十七大提出了“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重要战略部署，同时，2007年通过的《中华人民共和国城乡规划法》也明确提出了城乡统筹的概念，旨在协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。“农地不仅是一种农业资源，更是一种重要的资产，并且其资产的重要程度越来越大。当然，这种资产的潜在价值只有进入到土地交易市场，进行公平交易之后才能实现”［12］。而对宅基地对外流转限制的，则意味着对现有的城乡二元土地制度应予以维持，即宅基地只能在农村一个较封闭的圈子里流转［13］。所以，我们应逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，允许宅基地的自由流转，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，打破政府的独家垄断，凸显其财产性，逐步建立城乡统一的土地市场。与一般的商品交易不同，土地流转运作复杂，涉及的环节多，相关部门应该在广泛深入调查研究的基础上，探索宅基地流转管理体制和运行机制，建立起公平与效率相结合的土地流转市场，同时，对土地市场进行科学管理和有效引导，保证宅基地等农村土地流转的高效和规范。（三）建立健全农村社会保障机制我国正在逐步建立农村社会保障体系，但进程缓慢。只有健全了农村社会保障体系，才能真正体现土地作为生产要素的本质和财产价值，剥离长期以来利用土地设立的社会保障功能，才能构建新时期的宅基地流转制度。具体措施：一是应当尽快制定《农村社会保障法》，改变农民对土地的依附性，真正实现宅基地使用权的物权价值；二是为农民制定公平合理的社会保障体系，使其和城市社会保障体系相衔接，也为城乡统筹的社会保障体系的建立奠定基础；三是政府应当加大对农村社会保障机制的资金投入，加强农村社会保障制度建设。

本文作者：杨俊赵文娟工作单位：安徽科技学院