城市基础设施产业分析论文

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[摘要]目前，对民营企业进入城市基础设施产业的研究，大多数是站在如何吸引民营企业投资基础社会领域的角度，而本文站在民营企业的角度，从基础设施产业的特点和民营企业自身优势两个角度阐述了民营企业进入基础设施产业的理由，分析了民营企业进入基础设施产业的不利因素，介绍了民营企业进入基础设施产业的主要方法，最后，为民营企业进入城市基础设施产业提供了建议。

[关键词]民营企业基础设施产业产业分析

随着一系列开放性决策的制定，特别是党的十六大提出“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”民营企业进入城市基础设施产业得到了全面的支持和鼓励。尽管早在上世纪90年代，就有一些民营企业尝试性的涉足城市基础设施产业，但面对相对陌生的基础设施产业，面对有成有败的实际案例，该不该涉足？如何涉足？也许是大多数民营企业困惑的问题，也是妨碍民营企业进入基础设施产业的障碍之一。本文试图立足基础设施产业及民营企业的特点，为民营企业解除困惑。

一、基础设施产业概述

1.基础设施产业的界定

广义的基础设施（infrastructure）泛指所有基础性结构或系统，包括政治、经济、社会文化和军事各个方面，包括军事基础设施、政治基础设施、经济基础设施和社会基础设施。经济基础设施主要是指为居民生活和经济生产所服务的永久性基础性工程、设备、设施等，它包括公用事业、公共工程以及其他交通运输等。社会基础设施则主要包括教育、卫生医疗等方面，还包括福利住房等。（天则公用事业研究中心，2005）本文所指的基础设施主要是经济基础设施。

《1994年世界银行发展报告—为发展提供基础设施》中提出了“经济基础设施”的概念，该报告把经济基础设施定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和他们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。”经济基础设施包括三个方面：(1)公共设施：电力、电信、自来水、卫生设施和排污、固体废弃物的收集与处理；(2)公共工程：公路（道路）、大坝和灌溉及排水渠道工程；(3)其他交通部门：城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水路、以及机场等。

参考《国民经济行业分类》(GB/T4754-2002)，本文所指的经济性基础设施行业主要包括行业分类中的3个大类:D类—的电力、煤气及水的生产和供应行业；F类交通运输、仓储和邮政业；N类—水利、环境和公共设施管理业所有行业。基础设施产业一般具有投资大、周期长、资金流动性差、沉淀资本大、利润稳定、退出门槛高等特点。

2.基础设施产业特性的再认识

（1)基础设施产业的自然垄断性

基础设施产业被广泛的认为属于自然垄断产业，应该由政府或国有企业来进行垄断经营。但我们需要来进一步认识基础设施产业的自然垄断性。自然垄断最显著的特征是企业成本函数的弱增性（subadditivity）（Sharkey和Baumol1982）。如果一家企业能比两家或两家以上的企业以较低的成本生产一定数量的某种产品或多种产品的一定组合，则存在成本的弱增性，即使存在着规模不经济。在成本弱增的产出范围内，为实现较高的生产效率，应该由一家企业垄断经营，当产出超过成本弱增范围后，就应该允许新企业进入。基础设施产业并非天生垄断，某些领域，民营企业是可以进入以提高产业效率的。

（2)基础设施产品的公共品性

尽管基础设施是国计民生的基础，但基础设施产业的产品不完全是公共品，或者说并不完全具公益性。公共品理论以是否具有消费上的“非排他性”和“非竞争性”作为判断公共物品的标准。物品的非排他性（Non-excludability）是指一人不能独占该物品，不能排斥（或需很大代价才能排斥）其他人对该物品的享用；物品的非竞争性(Non-realness)是指每个人消费这种物品都不会导致别人对该物品消费的减少。同时具备非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品；同时具有排他性和竞争性的产品是私人产品；只具备其中一种特性的产品被称为准公共产品。城市基础设施的产品和服务既有纯公共产品如城市街路、公园休息地；又有私人物品，还有准公共物品如收费的高速公路。事实上，随着技术进步和市场管理手段的不断发展，许多基础设施产品已经由公共产品向准公共物品和私人物品转换。因此，民营企业也可以成为基础设施产品的供应主体。

（3)基础设施产业项目的区分

项目区分理论按照是否有收费机制（资金流入）及其投资价值回报机制，将基础设施项目区分为：公益性项目、经营性项目和准经营性项目。公益性项目是指产出服务无偿提供给消费者，不仅没有盈利，甚至日常经营费用和维修费用也要从外部补充；经营性项目具有较好地投资盈利，能全部收回投资，而且能产生一定的资本积累；准经营性项目是介于上述两者之间，有收益但不能补偿投资或只能部分地实现投资回报。显然，经营性项目和准经营性项目是适合民营企业来经营的。

二、民营企业进入城市基础设施产业的理由

1.城市基础设施产业对民营企业的吸引力

（1)城市基础设施产业发展前景广阔

基础设施是国民经济运行的基础。基础设施的发展水平不仅关系到国民经济运行顺畅与否而且更影响着人民生活的方方面面，更决定着一个地区、国家未来的发展。因此，对基础设施产品的需求是永远存在的。而且，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，新的基础设施要不断出现，旧的基础设施要进一步提高，从这个角度来讲，基础设施产业的发展是无穷的。

（2)基础设施产业利润稳定

民营企业选择投资方向的首要影响因素当然是项目本身的经济强度问题，也就是说项目能不能带来盈利。从基础设施产业本身的特点来看，虽然基础设施产业的投资规模大，回收周期长，但大多数行业具有明确需求稳定的用户，因而基础设施产业资金流稳定，利润稳定。也正是由于基础设施产业风险低、现金流回报稳定的特性可以帮助企业获得稳定的收益，因而受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。

另外，如前所述，基础设施产业项目可以分为公益性项目、经营性项目和准经营性项目。民营企业可以选择经营性和准经营性的项目。目前有些经营性项目产品价格低，是我国政府长期价格调控的结果，政府在吸引民营企业进入中会采取一定的激励措施，以调动民营企业参与的积极性。如美国允许基础设施产业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平。从这个角度来看，基础设施产业的利润比较有保障。而且，就目前民营企业进入基础设施行业普遍采取的BOT方式来看，协议期大多在15年以上，这意味着进入该行业的民营企业可以有相对稳定的发展。

（3)基础设施产业的稳定性有助于融资

融资难一直是民营企业面临的主要问题。基础设施产业的广阔发展前景，使得民营企业一旦进入基础设施产业，就成为银行竞相扶持的对象。例如，工商银行上海分行于2002年8月，与民营企业福禧集团签署银企合作协议，由工行提供100亿元授信额度；同月，建设银行上海分行业分别与茂盛、农凯等6家民营企业签署171亿元的授信额度协议。

（4)政府对民营企业进入城市基础设施产业鼓励和支持

为缓解基础设施产业资金投入不足、产品供不应求、生产效率低下等问题，国家正积极推动基础设施产业的市场化改革，吸引民营企业的引入就是其中的重要部分；再加上各种开放性政策的制定，都为民营企业进入城市基础设施产业带来了好的契机。相对外资来讲，民营企业更具优势，一方面民营企业更了解国情，另一方面，我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资，铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。民营企业进入基础设施产业面临着利好的环境。

（5)有成功经验在先

首开民营企业进入城市基础设施产业先河的是1994年泉州刺桐大桥的建设。当时，泉州市15家资金雄厚和社会影响力大的民营企业发起建立了泉州市名流股份有限公司，公司和市政府授权投资的机构按60:40比例出资,依法设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”,全权负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程，经营期限为30年(含建设期),期满后全部设施无偿移交给市政府。环保业最大的BOT项目是2002年安徽国桢环保节能股份有限公司参建广东江门的龙泉污水处理厂；首开民营企业参与大型水电站项目建设的BOT项目是2003年北京华睿集团筹建金沙江中游云南金安桥电站。

目前，民营企业参与基础设施产业的涉及面已经相当广泛，既有竞争性项目，也有基础性和公益性项目；既有商业性项目，也有政策性项目。已有的这些民营企业参与基础设施产业的案例，为其他民营企业的进入有很好的参考作用。

2.民营企业具有进入城市基础设施产业的优势

(1)民营企业具有投资基础设施产业的需求

我国的民营经济在20世纪80年代早期产生于那些资金需要量小、技术要求低、进入壁垒低的竞争性产业领域，比如商业零售业、餐饮业和其他服务业。而随着民营企业经济实力的扩大，以及这些原有产业竞争的日益激励，民营企业对于拓展产业空间的需求也越来越大。当政府对处于垄断行业的国有企业的经营绩效令人难以容忍，当政府为缓解基础设施产品供需矛盾而允许并吸引民营资本进入基础设施行业时，民营企业获得了扩大发展空间的有利机会。

（2)民营企业具有投资基础设施的资本规模

我国的民营经济最初并不是诞生在体制之内，被看作是体制外的一种新生事物。因此，民营经济长期以来受到“次国民待遇”。这种次国民待遇表现在市场准入方面、银行贷款方面、赋税和法律方面以及观念方面。正是在这样恶劣的生存环境中，民营企业经历了多年不断发展和调整，经过优胜劣汰，积累了必要的经营经验和教训，逐步形成了较强的竞争能力和相当的经济实力。

（3)民营企业具有参与基础设施产业的经营能力

经过多年的发展，一些民营企业已经发展成为生产规模大、产品档次高、投资能力强、经营管理机制先进的现代企业。尤其是一些实行股份制的民营企业，他们已经逐步摆脱了传统的民营企业家族式的管理模式，在实现了资本所有者和经营者分离的基础上，建立严格的公司治理结构。他们按照市场机制运作，形成了以降低成本、提高效益为中心，集团化发展、规模化经营、企业化管理的自我发展机制，他们已经具备了投资、建设、运营、管理大型基础设施项目的能力和条件。民营经济的产权结构和运行机制决定了民营企业具有强烈的获利愿望。这种强烈的获利愿望促使企业提高运营能力，提高生产效率，开展创新活动。

三、民营企业进入城市基础设施产业的不利因素

由以上分析可见，民营企业具备进入基础设施产业的必要性和可行性。但从实践来看，依旧存在很多问题和障碍,客观上制约了民营企业进入基础设施产业的步伐和效果。

1.与政府的合作存在风险

任何行业在具有吸引力的同时也都具有风险，如市场风险、商业风险、财务风险，外汇风险、技术风险、政治风险等，基础设施产业也不例外。一些基础设施项目，特别是大型国家级项目大多需要较长的建设时间，而在建设一个大型项目从提出、立项、预可、工可、初设，不确定因素比较多，增加了民营企业的风险。不过，基础设施产业最突出的风险莫过于与政府合作的风险。市政基础设施的“基础性”决定了其与政府之间存在着更紧密的联系。尽管市政公用行业具有投资规模大、投资回收时间长、投资回报率低的特点，但是投资回报稳定，相对来说市场风险较小。投资企业最担心的就是政策风险，即政府信用风险。

政府失信的事件时有发生。2002年汇津中国与长春市当时的政府签订协议，参与投资长春污水处理厂，为此政府还专门制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，而新一届政府单方面废除了该办法，汇津中国长春污水处理有限公司将长春市政府告上了法庭，一审汇津公司败诉。又如前例的“刺桐大桥”，按照相关规定，除了车辆通行收费权以外还有公路沿线规定区域内的饮食、加油、车辆维护、商店、广告等服务设施的经营权，但后一部分的经营权尚未得到批准，尽管刺桐大桥建桥时已预留了两个对接口，原来政府许诺的刺桐大桥与相距300米远的高速公路桥对接的事后来也没有了消息。政府许诺有变化，那么投资者的收益将有极大的风险。

政府失信的风险已经成为基础设施市场化进程的障碍之一，政府已经开始着手解决这个问题。《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律的制定，就有利于规范政府行为，减少投资者的担忧和风险。

2.体制的障碍

从民营经济发展的实际情况看，民营资本进入基础设施领域的主要障碍不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是体制上的障碍、市场准入上的障碍。有些领域虽然允许民间资本的投资，但体制性障碍导致明显的不公平竞争。许多基础服务行业由于长期的行政性垄断（非自然垄断），已经形成非正常的利益共同体。他们口头上欢迎民间资本进入（迫于改革压力），背地里却合力抵制。在一些行业，从设计、施工到经营管理等，都有行业管理部门自己的事业单位与公司,表面上脱钩了，实际上藕断丝连、利益关系当断不断。另外，目前我国基础设施产业还存在着较强的行政垄断，存在着过多的行政干预和不合理的收费，前置审批环节繁多，准入条件苛刻。

3.民营企业自组织能力差

尽管民营企业的发展壮大使得其中一部分具有相当大的经济实力，但基础设施通常需要巨大的投资，且投资周期长，这不是一家民营企业能独立承担的。如前面的刺桐大桥BOT案例中，名流实业发展有限公司就是15家民营企业牵头建立起来的。但民营企业的自组织能力差，如果没有政府出面牵头的话，民营企业很难自己组织起来。名流实业发展有限公司的前身就是市委统战部牵头组织的泉州名人俱乐部。如果民营企业能够自发的组织起来，将更有实力进入基础设施产业。

四、民营企业进入城市基础设施产业的主要方式分析

民营资本可以采取多种方式进入城市基础设施建设领域,具体采用哪种方式要结合自身的经济实力和基础设施的性质以及相关的法律法规。

1.管理合同和购买债券

管理合同即政府或基础设施领域的国有企业按照法定程序，通过竞争选定一家民营企业并与之签约，由这家民营企业对基础设施的经营管理或原国有企业的日常经营活动进行管理，其经营管理过程受到政府的监督。这种方式中，民营企业不需要投入自己的资金，而只是为基础设施产业提供了经营管理才能。因此，从严格意义上来讲并不算真正地进入到基础设施产业，不过这种方式可以帮助民营企业积累基础设施产业运营的经验，以便今后的投资。与此类似的是购买基础设施产业的债券，由于其并未真正投入到基础设施产业的运营中，所以也不算真正的进入基础设施产业。

2.直接或合资并购模式

基础设施市场化改革的途径之一就是将现有的基础设施企业通过整体出售、部分出售、公私合资、承包等方式将其私有化，这是民营企业进入基础设施产业的途径之一。如2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪公司。威望迪公司以20亿元现金（超过资产评估近三倍的价格）购买股权，并承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水，保持政府统一定价的条件。

3.契约式（特许经营）

《市政公用事业特许经营管理办法》中指出市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。这种制度是以合同的签订为基础的，因此又叫契约式。政府同民营企业签订合同,让渡某项城市基础设施建设权,在合同期限内由民营企业独立开发经营并收回成本,合同期满政府将无条件接收项目经营权。

BOT是典型的契约性质的投资方式，BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设—运营—转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交给政府。BOT是目前我国民营企业参与基础设施建设的最常见的方式。BOT还发展了很多衍生模式，如TOT、BT、BLT、BOO等。

4.直接投资模式

直接投资模式又叫PFI（PrivateFinanceInitiative），“私人主动融资”，就是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行供公共项目的投资、开发建设与经营。政府确定投资项目及建设标准，私人公司按合同进行设计、筹资、建设，项目竣工后出售或租赁给政府及相关部门；或者项目公司负责运营，直接为公众提供服务或由政府购买服务。如2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司2004年将投资2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾厂。

五、民营企业进入城市基础设施产业的建议

基础设施领域的市场化改革给民营企业的发展带来了机会。民营企业应该:(1)分析宏观政策走向,结合自身情况,采用适当的方式开展适当的基础设施项目;(2)认真研究政府的各种法律法规，保持与政府部门的沟通与合作;(3)吸引和培养懂得项目管理和BOT等相关知识的人才，积极推动与政府间的项目谈判,提高项目谈判能力，降低谈判成本，提高合同的规范化;(4)积极规避风险。规避风险是企业进入任何一个行业都要注意的问题，前面提到与政府合作的风险是民营企业进入基础设施产业的主要风险。政治风险的主要管理策略是投保,向商业保险公司或其他官方机构投保政治风险,也可以在项目融资过程中引入多边机构,达到风险合理分担目的;(5)服从政府部门的监管。基础设施产业关系到国计民生，民营企业不能只追求利润，还要履行保证产品质量和提供普遍服务等责任。

基础设施产业是利国利民的基础性产业，民营企业的进入会为基础设施产业的发展注入活力，也为自身的发展拓展了空间。相信通过法律法规的规范，民营企业灵活机制的发挥，基础设施产业能获得双赢的发展局面。

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