人民币不良债权跨境转让探讨

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摘要：近年来，我国商业银行信贷资产不良率持续走高，不断上升的不良贷款规模影响了金融服务实体经济的质量。探索不良债权跨境转让有助于拓宽不良资产处置渠道，支持实体经济发展。在比较不良债权处置国际经验基础上，分析当前不良债权跨境转让面临的问题和障碍，提出了相应政策建议。

关键词：不良债权；跨境转让；外债管理

本文所称的债权跨境转让，是指境内债权人金融机构（主要指银行）将其持有的对境内债务人的债权向境外转让。债权属于法律概念，而资产属于会计概念，本文所指的人民币不良债权也即人民币不良资产，是指境内银行将对境内企业的人民币不良贷款以人民币形式转让给境外机构的行为。

一、不良债权跨境转让的现状与必要性

（一）我国不良债权跨境转让的现状。对于不良债权的跨境转让，目前无论学界还是实务界研究都不多。林华昌对商业银行跨境债权转让涉及的法律问题进行了分析，认为境内银行（债权人）在通知债务人情况下可以进行跨境债权转让，但该转让要受现行外汇管理规定关于外债指标的限制。孔蕊等人认为，不良债权跨境转让可能形成规避现行外债管理政策的效果，削弱外债管理的有效性，影响外债数据的真实性和准确性。从业务发展实际看，我国万亿级不良资产市场已越来越受到境外投资者的关注，公开信息显示，摩根士丹利、高盛公司、橡树资本等海外投资者都从我国买入了不良资产包。2016年，深圳在全国率先开展了不良资产跨境转让试点，深圳前海金融资产交易所完成国内首单依托交易所平台进行的不良资产跨境转让业务，对外挂牌转让本金合计2340万美元，境外投资者成功摘得该信贷资产包后以外汇形式汇入转让款。此后，该项试点由深圳扩大到了广东全省。2018年6月，在前期试点基础上，深圳不良资产跨境转让试点政策进一步完善，取消试点期限，业务由事前逐笔审核改为事前逐笔备案，允许通过外债专用账户接收境外投资者汇入的交易保证金。显然，前期试点的不良债权跨境转让尽管转让标的都是人民币资产，但转让对价都是外汇，并未实现人民币不良债权的跨境直接转让。（二）人民币不良债权跨境转让的必要性。一是有助于满足债权人流动资金需求，提高资金周转效率。市场经济条件下，转让不良债权，已成为债权人满足资金流动性需求、盘活不良债权，实现资金周转的重要途径。《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）明确要求“提高银行不良债权核销和处置能力。拓宽不良债权市场转让渠道，探索扩大银行不良债权受让主体，强化不良债权处置市场竞争。加大力度落实不良债权转让政策”。二是有助于盘活银行不良资产，化解和防范金融风险。境外资金成本相对较低，境外投资者对于不良资产有专业性判断，有利于境内银行不良资产的处置。对境内银行而言，境外投资者受让不良资产，相当于从境外引入了低成本资金支持实体经济发展，增强了金融服务实体经济的能力，有利于化解金融风险，也能缓解境内处置不良资产的压力，向境外释放银行信贷风险。三是有助于为探索人民币资本项目可兑换提供经验。开展人民币不良债权跨境转让，既能吸收借鉴国际先进资产处置和重组经验，提高境内金融市场资源配置效率，也能为境外投资者提供人民币投资和保值增值渠道，丰富境外投资者人民币投资产品，扩大人民币跨境使用范围，助推人民币国际化，为人民币资本项目可兑换提供经验。

二、不良债权跨境转让面临的问题和障碍

（一）现行法律规定不适应人民币不良债权跨境转让的发展需求。1.从实体法层面看，配套法律法规不完善，具体表现在以下方面：（1）目前与资产转让相关的法律法规主要有《民法总则》、《合同法》等，上述法律文件虽对债权转让作出了规定，但都不涉及债权跨境转让，银行开展不良债权跨境转让时难以找到准确适用的法律规范。（2）银监会下发的《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》（银监发〔2009〕113号）和《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》（银监发〔2010〕102号）等两份信贷资产转让业务的规范性文件，初衷是为了应对商业银行借助理财产品或信托计划转让信贷资产，规避信贷约束和资本约束，并不针对资产的跨境转让，也不涉及不良资产的转让，文件要求整体性转让，明确禁止回购。相比非回购型资产，境外银行普遍对回购型资产转让接受程度更高。此外，由于境外金融监管部门对跨境业务有相应管理要求，可能也会对资产跨境转让业务造成影响。如中国香港金融监管部门要求当地银行与内地银行开展跨境业务时，需由内地银行提供相关政策文件。（3）财政部、银监会联合下发的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号），要求金融企业对10户以上不良资产处置应组包定向转让给金融资产管理公司。尽管该办法未明确10户以下不良资产处置的具体程序，但市场上一般都认为10户以下的不良资产可向社会投资者转让。（4）尽管中国人民银行2013年下发的《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》（银发〔2013〕168号），允许“境内银行可开展跨境人民币贸易融资资产跨境转让业务”，但该资产转让的标的限于跨境人民币贸易融资资产，也即政策仅允许境内银行将基于跨境贸易形成的跨境人民币贸易融资资产跨境转让给境外机构，人民币跨境资产转让的范围有限。（5）国家外汇管理局2015年下发的《关于金融资产管理公司对外处置不良资产外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2015〕3号）明确金融资产管理公司经有关主管部门批准后，可对外处置不良资产；金融资产管理公司以外的其他境内机构对外处置不良资产，也可在经主管部门批准后参照该通知相关规定办理。该文可作为银行对外处置不良资产所涉外汇业务的政策依据，但银行不能以此文件作为依据以人民币形式开展对外处置不良资产。（6）国家发改委2016年8月下发的《关于做好对外转让债权外债管理有关工作的通知》（发改外资〔2016〕1712号）认为“境内金融机构向境外投资者转让不良债权，形成境内企业对外负债，适用《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号）有关规定，统一纳入企业外债登记制管理”。按照该文的规定，金融机构对外转让不良债权在取得发改委出具的登记证明后，即可向外汇主管部门办理外债登记及资金汇兑。实际操作中，仅有发改委的外债登记证明，外汇主管部门不会据此为其办理外债登记。显然，人民币不良债权跨境转让在实体法层面，政策不统一、不一致，存在“打架”现象。如前所述，在对外转让不良债权管理方面，国家发改委将其视为境内企业的对外负债，纳入企业外债登记制管理，也并未限制不良债权的种类；同时，境内银行机构不良债权跨境转让行为，将导致债务人被动借用外债，若转让方（即原债权人）未履行通知义务，债务人就会在不知情的情况下未履行外债登记义务，或即使转让方将不良债权转让通知债务人，但债务人因外债额度不足或全口径跨境融资风险加权余额超过其跨境融资风险加权余额上限，无法进行外债签约备案登记，这会造成该部分债务脱离于外债统计监测，导致境内机构借此通道规避现行外债管理规定，影响我国外债数据的准确性和真实性，削弱外债管理的有效性。而银监会作为银行业金融机构的主管部门，并未对银行不良债权跨境转让作出明确规定。同时，尽管国家外汇管理局明确境内机构经主管部门批准后，可对外处置不良资产，但并未明确境内机构因对外处置不良资产是否纳入统一对外负债管理。人民银行现有的政策则将跨境债权转让的标的限定在跨境人民币贸易融资资产。政府相关主管部门在跨境债权转让政策规定方面的不一致，客观上也制约了跨境债权转让的发展。2.准据法层面，由于境内外法律存在较大差异，难以避免彼此之间的法律冲突。尽管《民法通则》、《合同法》、《涉外民事关系法律适用法》等法律明确了法律冲突适用的法律规范，按上述规范，在确定不良资产跨境转让准据法时，可援引“当事人意思自治”及“最密切联系原则”解决相关法律冲突，但不良资产跨境转让业务较复杂且专业性强，涉及的当事人也较多，若当事人在合同中未选择适用的法律，如何确定“最密切联系原则”将成为一大难题。（二）境内外交易规则存在差异，一定程度上制约了境外受让方的参与积极性。境内外规则在对资产转让是否告知债务人、是否重新签订协议以及能否分担风险等方面存在明显不同。境外资产转让通常参照金融与贸易银行家协会的《MasterParticipationAgreementforTradeTransactions》（以下简称BAFT协议），该协议是国际上银行间贸易融资风险参与业务以及资产转让业务的标准文本，该文本既没有资产转让需告知债务人、担保人的相关条款，也没有资产受让方需与债务人签订协议的相关条款，没有对拟转让资产的金额、期限是否可拆分的相关条款。这与银监发〔2010〕102号文要求的“信贷资产的转出方应征得借款人同意方可进行信贷资产的转让，但原先签订的借款合同中另有约定的除外”以及“银行业金融机构转让信贷资产应当遵守整体性原则”、“信贷资产转入方应当与信贷资产的借款方重新签订协议，确认变更后的债权债务关系”有明显区别。（三）人民币不良资产跨境转让配套设施不完善，不利于资产的跨境转让。一是缺乏不良资产跨境转让信息和交易平台。尽管信贷资产的跨境转让自2013年迈出第一步后，全国部分地区已陆续试点了几单信贷资产跨境转让，但据了解，由于信息不对称，境外潜在受让方对境内债务人的相关情况了解不多，这几单业务的受让方不是转让方的海外兄弟行，就是转让方的海外母行，交易对象较单一。相比人民币不良资产的境内转让，人民币不良资产跨境转让因受限于交易对手的选择、境外潜在受让方对不良资产状况的了解不充分、资产转让方内部以及相关监管部门对不良资产跨境转让的条件限制等，已试点开展的人民币信贷资产跨境转让具有交易效率低、交易成本高的缺陷，不利于对不良资产跨境转让的正常开展。二是人民币不良资产跨境转让对价的确定缺乏客观标准。相比银行正常类信贷资产可直接以其贷款本息作为转让对价，如何确定银行不良资产跨境转让对价将成为制约人民币不良资产跨境转让的重要因素。按照原银监会《贷款风险分类指引》对不良贷款的分类，不良资产即意味着债务人（借款人）的还款能力出现问题，债权人实现全部债权可能受到一定影响。对于金融企业不良资产的批量转让，现行政策要求金融企业将不良资产批量转让给资产管理公司时，应采取科学估值的方法，合理估算资产价值，作为资产转让定价的依据。而不良资产的跨境转让，究竟应以何种方式确定转让对价，由于政策规定不明，实际操作中可能存在不同模式，这不利于形成不良资产跨境转让公允对价、避免国有资产流失、有效保护国有资产的安全。三是缺乏人民币不良资产跨境转让的第三方评级增信机制。由于境外潜在受让方对拟转让不良资产的债务人及其债务情况缺乏充分了解，境外受让方接受境内不良资产时往往要求境内转让方提供相应担保，但如前所述，境内银行的此类担保类似于原银监会禁止的资产的非真实转移以及信贷资产转让的隐性回购。而目前我国尚未建立人民币不良资产转让的第三方评级机制的现状，也不利于人民币不良资产跨境转让的顺利进行。

三、推进人民币不良资产跨境转让的政策建议

由于国内不良资产证券化尚处于试点阶段，债转股模式虽也是市场化原则的处置方式，但由于债转股对银行资本消化较大、银行难以从一般债权人转变为战略投资者，银行转让股权的退出机制也不明确，加之债转股过程中的逆向选择和道德风险，债转股模式并非目前人民币不良债权跨境转让的优选方案。本文所研究的不良债权跨境转让，针对的是银行机构直接向境外投资者出售其持有的不良债权。（一）加强政府部门间的政策协调，完善人民币。不良资产跨境转让的政策规定一是加强部门间政策协调，就人民币不良资产跨境转让达成共识，统一监管思路，明确政策意图。金融机构人民币不良资产跨境转让既涉及国有资产的安全，也关系商业银行审慎稳健经营，也涉及对外负债管理，还与人民币资本项目可兑换、海外人民币离岸市场的发展密切相关，需要财政部、银保监会、人民银行、发改委等多个政府部门共同推动。既要建立完善的人民币不良资产跨境转让制度体系，解决政策不统一、不衔接，消除政策“互相打架”，也要建立业务监管协作运行机制，针对人民币不良资产跨境转让的各个业务环节，明确相关政府主管部门的职责分工，建立涵盖信息、交易平台、市场准入、资金收付、外债管理以及协商解决重大复杂问题的合作机制。二是研究制定人民币不良资产跨境转让的管理规定。参照财政部、原银监会联合制定《金融企业不良资产批量转让管理办法》的做法，研究制定金融企业不良资产跨境转让管理办法，支持金融企业将其持有的人民币不良资产转让给境外机构；明确不良债权的转让应遵守真实性原则，禁止资产的非真实性转移；遵守整体性原则，转让的标的包括全部未偿本金及应收利息；遵守洁净转让原则，实现资产的真实、完全转让，风险的真实、完全转移；拟转让的不良债权有保证人的，转让前应征求保证人意见，若保证人不同意，受让方仍愿意接受转让的不良债权的，保证人不再承担保证责任；转让方应与受让方签订转让协议，并及时通知债务人。三是遵循市场原则，允许银行对不良债权以公允价值定价为基础通过公开招标转让。金融机构以低于账面的金额转让不良债权，往往被视为国有资产流失。但银行不良债权的定价应主要由市场决定，其价值主要取决于借款人的还款能力、偿还意愿以及担保物的价值和实现担保物权的成本。银行以低于账面金额转让不良债权并不必然意味着资产流失。银行转让不良债权时，应先由第三方评估机构确定拟转让不良债权的公允价值，然后再以该公允价值作为底价，通过债权转让平台进行公开招标，并以中标价作为转让对价。健全银行内部治理结构，建立健全不良债权转让的内部审批、风险管理的内控制度，确保银行不良债权跨境转让的公正性、公开性和公允性。（二）完善不良资产跨境转让的跨境资金管理和数据采集机制，防范跨境资金流动异常波动风险。一是按照先局部试点、再全面推开的原则，稳步推进人民币不良资产跨境转让。从业务范围看，鉴于目前尚无成熟稳定的人民币不良资产跨境转让业务模式，可依托自由贸易试验区、区域性金融创新改革试验区，率先开展人民币不良资产跨境转让试点，受让方可优先考虑中国香港、新加坡等主要人民币离岸市场的投资者，及时对业务试点情况进行跟踪评估，根据评估结果适时将该业务推广至全国。从业务类型看，先从不良资产入手，再扩展到国内人民币贸易融资资产，再扩展到非贸易融资资产。从转让方式看，鉴于国内不良信贷资产证券化仍处于试点阶段，人民币不良资产跨境转让先通过不良资产点对点协议转让，待国内不良信贷资产证券化成熟后，再引入资产池概念，实现资产证券化，以资产证券化方式开展跨境转让。二是将人民币不良资产跨境转让纳入全口径跨境融资宏观审慎管理框架。如前所述，本文研究的境内银行将其持有的不良资产转让给境外机构，将会形成债务人对境外机构的对外负债。为与现行国家外债管理体制形成有机统一，人民币不良资产跨境转让形成的外债，应按照全口径跨境融资宏观审慎管理模式进行额度管理，银行向境外转让不良债权时应先评估债务人跨境融资风险加权余额是否超过其余额上限，并确保将不良债权转让给境外受让方后债务人的跨境融资风险加权余额仍在其余额上限内；考虑到不良资产的特殊情况，可赋予不良资产跨境转让独立的期限风险转换因子和类别风险转换因子。鉴于全口径跨境融资宏观审慎管理模式将房地产企业和政府融资平台排除在外，不良资产跨境转让的标的不宜包括银行对房地产企业和政府融资平台的不良资产。三是完善人民币不良资产转让跨境资金流动的数据采集报送机制。由于不良资产跨境转让导致债务人被动承担对外负债的义务，债务人积极主动配合意识不高，而不良资产转让更有利于改善银行资产质量，因此，宜以资产转让方境内银行作为不良资产跨境转让相关登记、数据采集报送的主体，即转让方境内银行按规定先向发改委申请办理外债备案登记证明，然后再向外汇管理部门办理外债登记，转让方境内银行收到境外主体支付的转让对价时，转让方银行按规定进行国际收支申报和向RCPMIS报送相关信息。（三）加快人民币不良资产跨境转让基础设施培育建设，营造业务发展的良好环境。由于境内外银行风险偏好不同，转让需求迥异，前瞻性地启动与人民币不良资产跨境转让相关的配套基础设施显得尤其重要。一是设立人民币不良资产跨境转让登记机构，建立不良资产跨境转让业务信息、交易撮合、转让登记制度，降低交易成本，提高交易效率。可以各地经批准依法成立的交易所作为不良资产跨境转让的交易平台，通过该平台不良资产转让的信息以及进行交易的撮合。二是借鉴发债评级增信的做法，引入独立公正的第三方评级机构，对拟转让的不良资产进行评级增信，对非标准化的不良资产提供统一的信用识别标准，便利受让方识别风险，选择合适的交易对象。

参考文献：

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作者:邓翊平 单位:中国人民银行重庆营业管理部