公共住房货币化补贴政策研究

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[摘要]公共住房货币化补贴是美国数十年来最重要的住房保障政策。纵向考察可知，其产生和兴起根植于对已有住房数量和质量、政策实施成本、宏观经济周期以及针对不同收入群体公平性的考量之中。公共住房建设在选址、设计、质量和设施等方面的失当，使贫困集聚和种族隔离状况加剧，向货币化补贴政策转向，在很大程度上是对公共住房集中供给的纠错。但是，以住房流动为低收入家庭创造更多经济和社会福利甚至为种族融合带来更多新机会的政策目标正受到长期以来公共住房建设投入锐减、住房租赁市场日趋升温的挑战，此状况在次贷危机后尤甚。研究显示，仅以满足流动性为目标的市场化战略不会显著改变低收入家庭的经济水平和社会地位，由贫困分散到贫困消除，需要增加保障性住房供给，并出台就业与教育等支持性住房干预措施。

［关键词］公共住房；货币化补贴；低收入家庭；居住隔离；贫困分散

和多数发达国家公共住房发展进程相一致，美国公共住房政策的兴起同样与工业化和城市化的快速推进息息相关。以城市化、工业化为主要特征的“现代化”进程给美国社会带来了各种新的复杂状况，而低收入群体住房条件的恶化，尤其是贫民窟的存在，往往与贫困、卫生问题、食品安全问题、城市犯罪等各种社会问题相伴，从而引发越来越多的社会关注与住房改革的呼吁。住房改革者们认为，恶劣的居住条件不仅损害了居民的健康，而且也成为许多社会问题的根源。在住房改革者的推动下，部分城市制定了新建或现有住宅的最低可居住标准，并立法限制可能给民众生活带来不良影响的工商业开发。但由于长期坚持的自由放任政策与地方自治传统，联邦政府并没有对公共住房进行直接干预,直至第一次世界大战爆发。1918年，联邦政府先后两次共拨款一亿美元，通过公共住房建设改善军工人员居住环境，提高工业生产率。但是，联邦政府对住房保障的首次尝试并非出于改善中低收入群体的住房环境的意图，而属于战争时期的应急措施。战争结束后，联邦政府重新退出住房领域。

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社会现实依据人们所持有的观念构建。有关政府应在穷困阶层住房工作中发挥更大作用的呼吁在20世纪30年代大萧条期间更为强烈。也正因如此，自由党才拥有国内政治力量以发起重大的联邦事务。1934年美国通过《国家住房法案》，并先后成立联邦住房管理局和联邦国家抵押贷款协会，为彼时受到大萧条冲击的“沉没的中产阶级”提供金融援助,并在此后持续增进美国民众住房购买的支付能力。同时，《国家住房法案》授权联邦政府直接为低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成为正式的制度设计。不同于向自有住房提供的金融信贷制度设计，出于对公共住房可能挤压私人住房投资的忧虑，公共住房政策遇到了强烈的政治阻力，拨付给公共住房建设的资金一再被削减，而第二次世界大战期间低收入家庭公共住房建设则被国防住房项目取代。1949年，美国重启低租金公共租房项目，颁布《住房法案》。一个负责任的政府有义务提供御寒庇护所使民众生命免于遭受寒冷的直接威胁，《住房法案》“让每一个美国家庭在适宜居住的环境中拥有一个舒适的家”的宗旨显然已经超越了这一基本义务。然而，伴随着这一远大目标而来的是极度贫困户之外谁还应得到住房援助、援助的形式为何以及谁来负责运营管理、住房援助对住房市场供给是否存在挤出效应等问题。因此，60余年来，美国公共住房政策的调整一定程度上基于不同时期已有住房数量和质量，公共住房政策实施的成本是根据不同收入群体的公平性而不断演变的。虽然公共住房的发展一波三折，公共住房总量自1949年的17万个单元发展至1994年的峰值140.9万个单元，大多数公共住房项目还是提供了合适的住房。然而，从外观看，公共住房选址、设计以及建筑质量与设施配备都显见失当。不仅如此，贫困集中和种族集聚是后期公共住房政策设计所致力于扭转的目标之一。此外，高犯罪率和辍学率、管理和维护困难等都影响了公共住房实物配给政策的可持续性。

二、公共住房政策由实物补贴向货币补贴的转向

住房政策有其自身的历史，每一个项目的提出、争论、实施、评估，或维持或拒绝，整个过程的每一阶段都受到之前经历的很大影响，美国租赁补贴政策的形成也是如此。租房券，最早由美国房地产董事会联盟在20世纪30年代作为政府资助建议贫困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成为位居上风的公共住房政策选择。而后虽然有关租房券的呼吁一再出现在住房政策讨论中，但在1949年的《住房法案》立法前，其倡导者都输给了公共住房倡导者，在艾森豪威尔执政期间，1953年政府住房政策总统委员重拾这个概念，但仍然没有摆脱失败的结果。1965年颁布《住房和城市发展部法》，其中的租赁住房项目23条款为租赁补贴政策的出台跨出了重要的第一步。23条款允许公共住房部门从私人房东租赁标准住房单元，再将其转租给中低收入群体。公共住房管理部门支付给私人房东市场租金，低收入家庭支付依收入确定的可负担租金，二者之间的差价由政府弥补。通常，住房管理部门寻找市场上合适的住房和私人房东签约，但是少数管理部门也允许租户自己寻找房源。无论何种方式，23条款都切断了出租补贴者和专为低收入家庭建设的具体项目之间的纽带，而为地理流动、经济流动甚至是种族融合带来更多的新机会。1974年美国国会通过了《住房和社区发展法案》，提出了第一个全国性的租房券计划，也就是广为人知的第8条款存量住房计划，真正让租房券成为美国住房政策的一部分。这个法案给美国的住房政策带来了两个重大改变：一个是私有企业开始在低收入住房的提供中发挥重要作用，另一个是政府的补贴重点从住房供给转向住房需求。具体而言，第8条款存量住房计划要求地方住房管理机构筹备住房援助计划（HAPs）,重点在于社区的住房需求为何以及如何满足这些需求：一种是新增建设和实质修缮计划框架下基于项目的开发补贴，另外一种是存量住房计划下基于租户的需求补贴。与之前政府直接建设和运营公共住房不同，这两种补贴都是发放给私人所有的房屋。20世纪70年代末，在前所未有的经济滞涨下，共和党保守派上台，开启了一个对联邦政府的管理和开支进行重大调整的时期,住房政策也不例外。1980年里根当选总统，他任命政府住房政策总统委员对既往住房计划进行回顾并给出建议，委员会认为“为贫困人群生产更多新公寓”不是答案，“住房支付计划”才是对于低收入消费者最为有效的方法，可以帮助大量的贫困家庭获得体面的家。在委员会报告建议下，里根总统呼吁国会取消第8条款中住房生产部分，留下其中的租房券作为唯一大规模联邦住房补贴的形式。从1983年起，除替换现有住房外，联邦政府再也没有通过公共住房政策或基于项目的第8条款补贴过任何新建低收入者住房。与此相应的是，基于租户的第8条款补贴政策不断扩大。1985年，里根政府引入“住房券”作为第8条款变体。与第8条款租房券略有不同，住房券补贴依据住房管理机构指定的“支付标准”。“支付标准”代表项目所允许的最高房租，同时还允许租户突破住房和城市发展部支持的支付标准，高出或低于支付标准的差额部分由计划参与者自行支付或储存，进而实质性地给予了中低收入家庭更多的住房选择自由。租房券和住房券项目有些混乱地并列运营着，直至1998年《住房质量与工作责任法》将二者并入单独的“住房选择凭单计划”，即当前的租房券项目。

三、公共住房货币化补贴的主要内容

基于租户的第8条款，住房补贴只向单个家庭提供，而不涉及特定的住房项目。第8条款租房券项目印发证明给收入符合资助资格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房东租户所付租金部分同实际租金之间的差额。为了提供可支付、体面、安全以及卫生的出租单元给中低收入家庭，参与租房补贴的房东应同意接受不超过公平市场租金所确定的租金，同时需接受住房管理局对住房单元的检查以确定这些出租房符合住房和城市发展部（PHD）所要求的质量标准。住房和城市发展部确定每年每个地区的中等（平均）收入水平，而各地住房管理局负责各区域住房补贴的具体运营工作。住房和城市发展部与住房管理局签订合同以提供对于低收入家庭的第8条款租房券援助。支付给住房管理局的管理费用涵盖了接受和评估申请者、重新认定资格以及出租单元检查等项目运营成本。住房管理局将申请资助的可用资金通知发表在《联邦公报》中，包括每个地区的资金配置，每个地区的可用资金数量、申请者的评级和排名标准等，从而为对租房券感兴趣的中低收入家庭提供相关信息。在租房券制度下，公平市场租金（FMRs)决定了第8条款住房援助支付项目租赁方和出租方的参与资格，FMRs同样也作为支付标准应用于租房券项目中补贴额的计算。在项目推出之初，租房券弥补了调整后家庭收入的25%与公平市场租金之间的差额。因此，美国公共住房货币化补贴中的一个关键问题是如何确定公平市场租金。美国住房和城市发展部每年选取354个都市区和2350个非都市区郡作为样本计算其公平市场租金，公平市场租金属于总租金计算，包括低收入住房租金和设施成本（不包含电话费）。美国住房和城市发展部设置的公平租金应保证，对于项目参与者而言，有足够数量的出租住房供给。为了达成这一目标，公平市场租金的设置必须使租户能够对单元和社区有所选择，同时也要使低收入家庭能够有所选择。公平市场租金设置的这个水平一般被表述为标准质量出租单元租金分布的百分位点，当前使用的是第40个租金百分位，即市场上有40%的普通住房房租低于公平市场租金水平。公平市场租金随家庭人口和所租房屋的大小而变化（表1），这种计算方式保证了公平市场租金能反映当地的市场状况，从而使接受资助的租户有足够的补贴以住上不错的房屋。公平市场租金在不同区域住房市场中变化很大，而且每年度都会调整，因此，租房券的政府补贴开支也在不断变化。为了保证项目成功运营，弥补市场的租金波动，并考虑到租赁市场私人租赁房的特征，第8条款允许公平市场租金设置例外情况。在美国住房和城市发展部的支持下，公共住房管理局允许在一个大范围公平市场租金区域中，特定地理子市场公平市场租金的实际标准超过公开设定的区域公平市场租金的20%，但是超过区域公平市场租金50%的将不能获得授权。例外申请必须用正式文件说明项目对于高租金的相关需要，并且显示所申请的租金并不超过特定地理地区出租单元第40个百分位的租金。一般而言，地理例外通常在一个的区域只占很小比率。

四、公共住房租赁补贴政策的新近挑战

住房补贴项目的成功源于离散趋势的融合，在这一过程中，租房券能够帮助低收入和有色种群家庭从贫困的社区迁入环境更安全，拥有更好的学校、其他公共服务设施以及就业机会的区域的潜在假设、逐步扩大了他们的政治支持基础。虽然公共住房生产项目的坚定捍卫者反对有关其有欠公平的指责，但在美国公共住房发展进程中，公共住房项目失败的画面还是深深地印在大众的脑海中。租房券作为一种更有效、更及时的生产可负担得起的出租住房的方法，反映了美国福利制度的发展趋势，即在提供必要的商品和服务(如可负担得起的出租住房)方面，越来越多的责任从公共部门转移到私营部门。至此，在美国，核心住房问题主要来自收入不足而非来自供给不足，这已经成为政策领域的共识。近年来，尤其在经历次贷危机后，对于美国最大住房保障方式的这种政策共识随着公共住房建设投入锐减以及住房租赁市场变化而日渐受到挑战。（一）低收入家庭可负担住房市场供给不足。公共租赁住房货币化补贴政策旨在解决住房负担能力不足的问题，同时模糊住房可用性问题。之所以会出现这种两难局面，是因为政策的结构围绕着消费，而不是新的可负担租赁单元的生产。1.20世纪80年代开始，美国联邦政府极少投资修复旧公共住房或建设新住房，自1998年通过《优质住房与工作机会协调法案》以来，公共住房改革已导致约20万套公共住房的减少。2.低收入住房税收抵免(LIHTC)和其他联邦补贴房产的可负担性限制即将到期，这将减少低收入和中等收入家庭现有的租金补贴。3.2008年的经济衰退极大地影响了租赁住房市场，主要是增加了需要租赁住房的家庭数量。事实上，2011年寻求出租住房的家庭数量增加了100万户，这是自20世纪80年代初以来单年最大的增长。随着出租住房市场的房地探索繁荣，空置率下降，形成了一个可以提高租金的出租市场。根据国家低收入住房联盟报告，2013年，每100个极低收入的租户家庭中，只有30个可负担得起且可获得的住房单元。2017年国家低收入住房联盟调查显示，美国最贫困的家庭继续面临可负担和可获得的出租住房的短缺，全国范围内缺少了740万套极低收入家庭可负担和可获得的租赁住房，每个州和每个主要城市地区都面临着极低收入家庭可负担和可获得的租赁住房的短缺，与其他收入群体相比，他们的住房负担更重。2.居住流动与贫困分散。是否扩展贫困及有色群体聚居地区以外的区域居住选择是公共租赁住房补贴券政策的评估内容之一。相关经验研究结果表明，公共租赁住房货币化补贴对贫困分散效果较为显著，但促进种族融合作用极其有限。但有研究指出，随着租赁住房市场的回暖和大量公共住房的拆毁，租赁住房补贴可能导致贫困再集中。迄今为止，租房券计划在实施上不如政策设计时预想的灵活，部分重新安置的居民正在迁往贫困和种族隔离的社区。

五、小结与启示

综合以上分析可知，首先，作为近数十年来美国最主要的住房保障方式，租房券实施效果与政策设计目标有所偏离，其偏离程度主要取决于当地住房租赁市场的供求紧张程度。其次，政策设计中应充分考虑受补贴用户的居住流动原因，若将市场参与者的行动排除在外，政府措施通常不能带来其预期的效果。低收入家庭根据非正式人际互助网络而不是社区环境作出迁居决定。事实上，即使以社区环境为迁居动因，受补贴用户的居住流动也受制于适宜社区的搜寻成本。最后，租房券能够缓解低收入家庭租金负担，但租房券本身并不能创造更多的适宜住房供给与设施便利的社区，仅以满足流动性为目标的市场化住房战略，不会显著改变极端低收入家庭的经济水平和社会地位。由贫困分散到贫困消除，需要增加保障性住房供给，并出台更多的就业与教育等支持性住房干预措施。

作者:段芳 单位:上海立信会计金融学院工商管理学院