货币化公车革新形式考评

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我国的公车改革最早始于20世纪90年代，经过十几年的改革，但是许多地方的改革成效并不明显。文章以弗兰克•费希尔的公共政策评估方法为分析框架来对我国货币化公车改革模式进行分析，希望能对我国的公车改革有一个清楚系统的认识。公共政策评估方法理论阐述弗兰克•费希尔的公共政策评估跳出常规的讨论范式，不仅注重实证评估，更加关注评估中的价值判断。弗兰克•费希尔将公共政策评估分为项目验证，情景确认，社会论证，社会选择四个阶段。具体的分析框架如图1所示。

公共政策评估方法把经验主义和规范的能纳入评估的所有要素都结合起来。主要围绕四种相关的论点展开：技术-分析论点：项目验证。利用传统政策评估通行的工具对项目结果的效率进行测量，通常由成本与效益的比率来分析，验证的基本问题是项目是否达到了既定目标。相关论点：情景确认。确认的焦点是特定的项目目标与发起项目的情景的关系；确认检测的是项目要影响的情景背后的认识和设想，确认的基本问题是项目目标与问题情景的相关性。系统论点：社会论证。在该层面上，政策评估从具体的情景转向作为一个整体的社会系统。其基本任务是表明政策目标为现实社会提供了价值。意识形态论点：社会选择。论证转向了意识形态和价值问题，重点分析项目实施是否有利于解决社会的价值矛盾。

四个阶段的评估，从具体的经验主义问题扩展到了抽象的关于生活方式的规范问题。弗兰克•费希尔认为“政策辩论的逻辑把四个互相关联的论点联结在一起，而不是单一的意识形态的计算。其目的并非给特定的问题‘插入’答案或者满足实现设定的方法论上的要求，而是要对人们在探索各个推论性阶段中出现的各种考虑进行一项公开而具有可塑性的探索。”下文用弗兰克•费希尔的公共政策评估方法来对货币化公车改革进行一个系统的评估。货币化公车改革的评估货币化公车改革模式以广东珠三角为代表，广东省第一个实行货币化公车改革的是东莞市沙田镇，“车改”当年，交通费用就从84万元减少到38万元，节约率达54%。下文从四个层面，从实证评估与规范评估的统一来对货币化公车改革模式进行验证和评估。

（一）货币化公车改革项目结果评估：成本—效益分析

这一阶段的评估我们主要运用成本—效益分析的方法来对几个地区的货币化公车改革模式进行定量的评估，来判断这一模式的改革是否达到了预定的目标。首先从几个地区货币化公车改革前后的公车消费的数据来分析一下公车改革的成果。“广东省珠三角地区货币化公车改革效果明显，如佛山市5个区‘车改’后当年财政节约5302.96万元，节约率为27%”。“北京市西红门镇于2004年底对外公开的数据显示，车改实施三年后，财政支出较车改前年均节省180余万元”。“据南京市纪委统计，车改单位以往一年实际支出车辆总费用约6000万元，车改后的2004年总费用仅为4242万元，约降低了29％”。“齐齐哈尔市级领导取消公务用车据统计，仅第一批参加车改单位公车，车改后，财政支出交通补贴仅740万元，节省2856万元”。“夏各庄镇是北京平谷区第一个车改试点，以2005年上半年车辆开支测算，6辆公车每年开支需68万元，车改后每年只需发放41万元交通补贴，降幅达40%左右”。下面我们通过图表的形式更直观的反应车改前后费用的变化（见图2）。从几个省区的公车改革前后的花费不难看出，从节约行政成本这一目标看，我国的公车改革是成功的。但是成本—效益分析完全依赖于能否把货币价值赋予经济和社会因素中，费用和效益的分配虽然是公车改革中心考虑的一个方面，但应该认识到货币化公车改革中一些价值和目标因素是无法通过货币价值来衡量和体现的。

（二）货币化公车改革目标的评估：情景确认

货币化公车改革在第一阶段的评估中虽然证明是成功的，但是有必要接受这一阶段的评估。分析货币化公车改革是否合逻辑性，是否真正达到了改革目的。货币化公车改革中行政人员更多的是关注如何用更低成本来完成工作任务，而对行政行为的后果如何却很少思考。新公共服务理论认为行政人员应该意识到他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”。登哈特提出的新公共服务的七条重要理念中指出公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的利益观念。这个目标不是要找到个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是要创立共同的利益和共同责任。可见，提高公共服务是政府的一项基本职能，货币化公车改革追求的不仅是行政成本的减少，怎样提供更多更好的服务也是必须考虑的问题。在经过第一阶段的对各地货币化公车改革实践的成本—效益分析之后我们得出货币化公车改革方案能够节约经费，但这里面仍然存在问题。在实际改革的过程中一些地方仅仅是为了改革而改革，形成了片面的行政效率观，一些行政机构为了达到降低公车消费成本的目的，忽视了他们的职能，忽视了对货币化公车改革的价值前提的追问。公车改革的目的并不仅仅是行政费用的数目的减少，更高层面上的正确的履行政府职能，改善政府的公共服务水平才是最终目标。货币化公车改革后行政成本的确减少了，但为老百姓所办的行政事务也减少了。钱发放到个人手中后，并不能保证官员们将其恰当地用在工作用车上。同时由于补贴等级不同，处于中低补贴等级的工作人员为了节省花费而把一些应该办的行政事务搁置不办。这样就与提高行政效率、提高公共服务的目的背道而驰，结果使公车改革走入了一个误区。

（三）货币化公车改革的目标评估：社会选择

在这一层面的评估中，把货币化公车改革制度放到了更大的社会系统。这一形式也引起了社会的一些质疑，一些人认为这种改革的动机与效果相悖离。本文主要从以下方面来考虑：货币化公车改革的价值前提。实施的货币化公车改革是否出自社会—公众的客观需求，如果仅出于政府自身主观的行政效率的追求就不具有价值意义。不可否认，一些地区改革的价值前提仅出于政府自身行政效率的追求，并未把社会与公众的利益考虑在内。货币化公车改革是否能够代表民意。在货币化公车改革中政府既是政策制定者又是执行者，这难免会让人质疑改革能否很好的代表公众的意志。在车补环节人大是否发挥了应用的作用？很多地方在制定具体补贴方案的过程中都是政府内部一手操办，并没有听到人大的声音。另外，公车改革节约的费用带来财政预算的变动，宪法规定预算变动审核属于各级人大职责范围。在实际的运行过程中财政预算是否经过人大的审核？这些都是值得考虑的事情。公车补贴的多少和具体补贴标准是否听取纳税人的意见。公务员是为人民服务的群体，给公务员的车补，每一分钱都来自纳税人。对于给公务员公车补贴的多少，具体参照的标准，作为纳税人应不应该有发言权？是不是应该通过听证会的形式给他们充分发表意见的机会？笔者认为，货币化公车改革这项政策与我国行政改革的大环境是相吻合的，但是与我国社会制度运行的基本准则还存在相悖的地方。因此，在进行货币化公车改革的过程中必须首先保证整个政策制定的程序的合理性和民主性；在具体补贴标准的制定和实施上必须充分的听取人大和广大人民群众的意见和建议，力求实现货币化公车改革政策的科学化、民主化。

（四）货币化公车改革政策：意识形态的评估

弗雷德里克认为，政府既要关注如何利用资源提供更多、更好的服务而花费更少的资金，要保持较高的服务水平，更要关注这种服务是否增进了社会公平。货币化公车改革这项政策本身是社会公平正义的体现，也是对政府正义的追求。原有的公务用车制度政府并没有对公车资源进行合理的管理，妨碍了公共权利的实现。造成了公车资源的浪费，行政效率低下，破坏社会的公平正义，使公共利益受损。货币化公车改革旨在杜绝公车浪费现象，实现资源与利益在社会成员间的合理分配。再者，公车消费的费用由国库承担，国库的资金主要来源于人民的税收。本应取之于民，用之于民的国家税收却被用来被政府领导挥霍浪费，这对承担税收的人民是不公平的。因此，为了实现社会的公平正义，必须进行公车改革，货币化公车改革一定程度上有效的制止和消除由公车制度带来的一系列不公平现象，从而一定程度上维护了社会的公平正义。货币化公车改革的思考四个阶段的评估我们不难发现，货币化的公车改革模式四个阶段中存在某些冲突的环节。从第一个层次的评估看是可行的，但是在第二、三个层次却出现了冲突，这其实就是我们通常所说的工具理性和价值理性的冲突问题。“价值理性引导主体“做什么”，而“如何做”，则借助工具理性解决”，从上面的数据分析我们可以看出货币化公车改革这一模式是符合价值理性的，达到了减少行政成本的目标，但是这一模式在推行的过程中的一些问题却是与价值理性不相符的。在推行货币化公车改革的过程中是应该遵循价值理性还是工具理性，这也是值得我们深思的一个问题。为了保证货币化公车改革的顺利推行，有必要完善现在存在的一些弊端，制定更加合理的具体政策来保证各个环节的实施。基于福利的宏观成本—效益分析提供了一条简单实用的决策原则：最好的政策或者措施是惠及某些个人和群体，但不会殃及任何人。因此，我国的货币化公车改革必须要充分考察和协调各方面的利益关系，尽量减少改革阻力，合理的处理好各种矛盾冲突。