航空旅客黑名单制度完善

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[摘要]文章通过探析我国航空黑名单制度的起由及现状，并指出存在的问题和困境，对比国外航空旅客黑名单制度，借鉴其优点，在现有的法律基础上，提出完善我国航空旅客黑名单制度的建议，即明确黑名单制定主体、明确黑名单判断标准，设置合理的黑名单进退程序，完善旅客的救济途径及监督机制，以期有效发挥该制度的作用。

[关键词]旅客黑名单；航空运输；旅客权益

航空旅客黑名单制度是指由航空运输者或国家航空管理机构对曾经有过危害民航安全行为且此种行为仍有可能再次发生的旅客，制定拒绝对该旅客进行运输的制度。①黑名单对航空旅客而言是一种权利限制，引发了旅客的强烈不满，其实施中也存在一些问题。本文将追溯我国航空黑名单制度的起源，分析其现状，并提出完善意见。

一、我国航空黑名单制度的设立背景

（一）我国航空旅客黑名单制度的起由。2007年7月19日，春秋航空公司上海至大连的航班因天气原因而延误，部分旅客提出赔偿要求，在航空公司拒绝后旅客开始持续霸机。之后春秋航空公司将数十名乘客列入“暂无能力提供服务”名单。该名单被外界称为“黑名单”，这是我国首次出现航空运输黑名单。2008年8月，原厦门航空公司职员范某军持飞机票登机被厦门航空公司拒绝，亦是一起典型的航空公司黑名单事件，虽然范某军以侵犯人格权诉至法院，但最终败诉。此后，多家航空公司针对不文明行为的航空旅客或者特定的旅客实施了“黑名单”限制。由中国航空运输协会制定的《民航旅客不文明行为记录管理办法》，自2016年2月1日起开始实施，其中明确规定了10类不文明行为，应被列入民航旅客不文明行为记录。另外，中国国航、东方航空、南方航空、海航集团和春秋航空五大国内航空公司也联合了《关于共同营造文明乘机大环境的联合声明》,明确表示将建立信息共享机制，对实施不文明行为的旅客采取禁运措施。各航空公司依据航空协会公布的不文明行为名单，自行设立航空旅客黑名单制度，采取不予缔结运输合同，拒绝提供服务的措施。（二）我国航空安全的保障现状。航空公司设立黑名单的主要目的是保证航空秩序及航空安全：第一，航空乘客威胁航空安全的违法行为日益增多。随着经济的发展，航空运输因高速、快捷，成为普通民众较多选择的交通方式。但航空运输也因高空、高速的原因，对运输秩序和安全的要求同其他交通工具相比更为严格，任何不良行为，都可能因没有得到及时有效的处理，而造成严重的损害后果。乘客日渐增多，随之不文明行为也越来越多，如吵闹机舱、擅自开机门、寻衅滋事、擅闯停机坪等，还存在盗窃、打架斗殴等犯罪行为，甚至有空中劫机等恐怖活动。航空公司面对的安全问题日益严重；第二，现有法律的滞后与不足。对航空安全方面的法律来说，目前比较注重事中和事后的规制，而在事前预防的规则设计方面比较欠缺。对于旅客的事前防范，只以安检作为手段，但很多违法行为无法通过安检来解决。事前预防具有更好的社会预防效益，优于事后保障，更能从源头上保障安全。法律中的事前规制仅规定于《合同法》第289条：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。该条内容为强制缔约及关于强制缔约例外的规定。”航空公司不得拒绝旅客，但如果旅客存在不寻常、不合理的要求时，航空公司可以拒绝运输。但该规定对潜在的危及航空安全旅客（如有扰乱航空秩序前科的，有恐怖言论的，强烈分离主义的，严重精神疾病的），则无法约束。航空公司无法在缔约阶段判断及证明该旅客的安全威胁时，只能强制缔约。在此种情形下，我国目前的法律还是不能预防有危害航空安全前科的旅客再次实施此类行为。故在实践中，航空公司采用了提前设立旅客黑名单措施来解决这一问题。如果航空运输者或者航空管理者有理由相信旅客可能再次做出危害航空安全的行为，将其列入禁止提供运输服务的名单中，避免其再次作出类似行为而危害公共安全。②航空黑名单制度属于国际惯例，已为很多国家适用。可以看出，引入航空旅客黑名单制度具有积极性，提前预防，能充分保障航空安全与秩序；警示其他旅客和惩戒有违法前科的旅客。

二、我国航空黑名单制度存在的问题

我国航空黑名单制度自实施开始，就受到多方面的质疑，归纳起来主要体现在以下几点：（一）黑名单的认定程序及认定标准缺乏公正性。目前我国航空黑名单是由各个航空公司自行认定，缺乏独立的第三方监督，随意性很强。我国航空不文明行为认定标准由中国航空运输协会制定，该规定为列举式，具体的认定和解释由各航空公司掌握，误加的出错概率大。将个人列入黑名单应当遵守必要合理的程序。但目前现状是旅客事前并不知自己被列入黑名单，也不知道为何被列入，更不知道如何将自己从黑名单中清除。该名单的出台无程序性保障，缺乏透明度，使公正性存疑。（二）旅客的个人信息未受到保护。黑名单中纳入了旅客很多个人信息，航空旅客因不当行为而具有一定的危险性，但这不意味着黑名单设立主体可以任意处理个人信息。而目前航空公司黑名单公开及共享机制，则将可能进一步对旅客的隐私权、名誉权造成不利影响。在目前日益重视个人信息的时代，黑名单制度未能很好地处理该方面的问题，使旅客隐私权、人格权严重受损。（三）旅客缺乏必要的权利救济途径。旅客被纳入黑名单之后，如认为有错误或者不公正，应当有权利向黑名单制作者或相关主管部门申诉，要求其进行说明，并从黑名单中移除。如还不能解决，应给予必要的起诉权。目前因黑名单制度实施尚未成熟，航空公司未能及时告知旅客已被列入黑名单，以至于旅客在购买机票时才发现自己被列入黑名单，权益严重受损。同时航空公司也未告知旅客申诉方式，导致被纳入黑名单的旅客权益无从维护。即现有的黑名单制度未同时规定黑名单制定者的义务承担：负有告知旅客申诉的权利，未规定旅客寻求司法救济途径的方式，基本上是单方的处置权。这也造成了旅客即使起诉至法院，而法院无从审判的局面，所以造成了极大的非议和争论。

三、完善航空黑名单制度的路径

（一）借鉴国外航空黑名单制度的优点。《国际民用航空公约》附件中规定“授权经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人。”各国在此基础上结合各自的航空现状及法律制度构建了航空黑名单制度。综合来说，有以下几点值得我国借鉴：有明确的黑名单制定主体，有明确的认定标准，有明确的认定程序，有明确的旅客救济途径。基于这几点，国外航空黑名单制度充分发挥了应有的预防与防范风险作用。（二）完善我国航空黑名单制度。目前我国没有明确的法律条文规定如何设立航空黑名单，未建立起完整的黑名单设立制度，故在法律未明确规定之前，参考国外的经验，从以下几个方面进行完善。1.明确航空黑名单的制定主体。目前航空黑名单的制定者系各航空公司，名单由中国航空运输协会。笔者认为黑名单的最终制定应由公权力机关来决定，航空运输从业者可以有限共享。主要理由是航空运输从业者与旅客为平等的民事关系，两者之间存在利益冲突，其不能强行拒绝订约，航空运输从业者作为黑名单的制作者有先天的不足。故建议由航空运输者收集证据，确认需要列入黑名单人选，上报名单，再由公权力机关作为裁判者进行审核，进而确定黑名单，从而体现公平，防止随意性。这个机关笔者认为由国家航空管理机构担任比较合适。而且该机构作出限制旅客的范围可以是一家航空公司，也可以是全部的航空公司。由航空管理机构对公众公开黑名单，笔者认为没有必要，也不妥，基于公民相关信息属于个人隐私，一般民众无权了解该信息。同时基于公共安全需要，该信息应由公共航空运输企业共享，但该企业负有保密的义务。2.明确航空黑名单的判断标准。航空旅客的不当行为在何种程度上才会被列入黑名单，必须要有一个明确的判断标准，这样才可以避免设置黑名单的随意性，滥用黑名单。故应当制定详细的认定标准并对外公布。基于现实的复杂性，行为列举式不能穷尽所有的行为模式，故同时也应制定判断危害安全行为的总原则。该原则应从旅客所做行为的危害性程度与不当行为是否具有反复性两个方面考虑。不当行为具有相当的安全危害性是列入黑名单的首要判断基准，即对航空安全与秩序是否造成影响。同时，其行为是否具有可反复性，航空公司需要结合实际情况，从主客观因素进行综合判断。3.设置合理的航空黑名单进退程序。将不当行为列入黑名单中，必须要有一个完备的程序，同时在满足一定条件下，亦可以退出该黑名单。没有程序的正义，任何优良的制度都将成为侵害当事人的工具，权利将不受控制。因此，必须重视旅客黑名单进退程序的制定及合理化。有学者认为应设置必要的公示程序，即应让旅客知道何种行为。笔者认为，虽然警示公告程序有其必要性，但从实践中看，要求其成为必经程序比较苛刻，也容易让违法者抗辩依据，而且航空管理者在关于黑名单相关规定时，相关行为准则已经公布，起到了应有的公示作用，当然航空公司亦可在售票及登记时用书面的形式再次公示。而笔者认为黑名单后的通知程序更为重要：即航空公司拟将不当行为人列为黑名单人选，并报送航空管理机构时，应通知该行为人，让其知晓其已经被列入黑名单，并很可能在更大范围内受到限制；在航空管理机构受理黑名单申请时，亦应通知行为人，并将航空公司的申请及认定内容、证据一并通知行为人，告知其应有的权利及义务；最后在黑名单出台后，也应通知该行为人，并告知其权利后公示。另对于退出程序，也应详细规划，黑名单应设置期限或者黑名单其他退出方式：悔过或者双方取得和解。该退出程序应在作出黑名单时一并通知当事人。设置黑名单是一种管理手段，而完美的退出机制亦能让黑名单制度更有人性。4.明确航空黑名单旅客的救济途径。现有的黑名单制度忽视了被列入的旅客的权益，缺乏救济途径，造成双方利益失衡。故黑名单制度中必须有旅客救济途径的设计。笔者建议这一设计应贯穿始终：航空公司在向旅客发出黑名单通知时，应同时告知其申诉的权利，旅客在规定期间内提出申辩后，航空公司可再次审核旅客的意见，如不成立，则驳回其申辩，并直接将黑名单递交航空管理机构，在此过程中，旅客同样有权利进行申辩，最后由航空管理机构作出裁决。航空管理机构作出的决定为有效决定，作出后立即生效。但从权利的保护来讲，还应再赋予旅客诉讼的权利，即通过行政诉讼程序，对航空管理机构作出的具体行政行为进行诉讼，在司法上作出最终裁判。5.完善监督机制航空旅客与航空公司之间的矛盾，大多是基于小事引发，如飞机误点，旅客退换票，机场服务，不熟悉飞机飞行注意事项等，最终演变为设置黑名单，此过程中双方均存在一定问题，故有必要完善监督机制，通过航空运输协会、消费者协会、媒体来监督双方，及时协调处理突发事宜，尽可能避免事情恶化，从而防止黑名单的滥用。

四、结语

航空旅客黑名单制度在维护航空安全方面起到了重要作用，我国的航空黑名单制度需要进一步完善，以保证在黑名单的适用过程中航空安全与旅客权益得到有效平衡。只有不断健全航空黑名单制度,才能使它发挥真正的效用，保障航空安全。

作者:周小峰 单位:南京市秦淮区人民法院