国有煤炭企业混合所有制改革研究

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2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，提出要大力推行混合所有制改革，确认混合所有制经济是基本经济制度重要实现形式。2015年，国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出促进国有、集体、非公有等资本相互融合，分类分层推进国有企业混合所有制改革。煤炭是我国重要的基础能源，在国民经济中占有重要的战略地位。2017年，国务院公开的《大气污染防治行动计划》表明，煤炭占能源消费总量比重略低于65%。由此可见，以煤炭为主的能源结构在我国短期内难以改变。而随着我国经济发展进入新常态，煤炭产能过剩不断加剧，市场价格持续下行，煤炭企业亏损严重、负债高企、社会性负担沉重，面临严重的生存危机。煤炭行业以国有企业占主导，行业集中度低，相当部分企业大而不强，同时也面临着国有企业所有者缺位和治理上的缺陷，效益持续下滑。在这种背景下，国有煤炭企业如何借助供给侧改革、国企改革的大潮，遵循市场经济规律，选择有效的混合所有制改革路径，防范国有资产流失的同时，吸收非国有资本进入，让煤炭企业走出困境，更好的为国家和社会服务，是值得深入研究的问题。

1混合所有制改革的模式

混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次看，国民经济的所有制结构即包含公有制成分，也包含非公有制成分。从微观层次看，企业的产权结构由不同所有制性质的投资主体构成，形成多元产权主体的资本共融[1]。中央提出的混合所有制改革多是指微观层面的混合所有制，混合所有制经济的内涵有广义和狭义的理解。广义的混合所有制经济是指两种或两种以上的所有制经济成分通过股份制、联营等形式，成立有限责任公司或股份有限公司，共同从事生产经营活动的所有制形式。广义的混合所有制经济混合产权中不一定包含国有经济成分，而狭义的混合所有制经济的混合产权中则包含国有经济成分。党的十八届三中全会指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，同时强调“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。十八届三中全会的决议进一步明确了混合所有制经济的发展方向，实行投资主体多元化的股份制改造，推进国企改制上市与提高国有资产证券化率。十八届三中全会的决议为“混合所有制经济”注入了新的内容。实施股份制改造有利于国企建立现代企业制度，形成企业的动力机制和风险约束机制，为国企开辟新的融资渠道，有利于国有资产的保值增值。混合所有制改革具体有以下6种模式。1）整体改制。整体上市是混合所有制改革的重要路径之一，这是企业资产证券化的过程[2]。即将国有企业整体进行股份制改造，以符合上市公司发行新股的各项要求。这种模式比较适合于业务单一集中、资产难以有效分割的国有企业。也可将国企集团公司通过下属已上市公司，进行资产与产权的重新梳理，最终实现整体上市。2）兼并重组。一是引入民间资本，使得民营企业参股到国有企业资本中，不同投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种形式参与国企改制重组、股份制改造，使得民营资本与国有资本融合，协同发挥作用，提高企业实力。二是国有企业通过并购、增资换股、资产置换等方式在保留一定比例非公股权的情况下，收购民营企业，实现混合所有制改革。3）员工持股或股权激励。员工持股是把股权作为利益的载体，将职工和企业的利益相连，形成利益共同体，以提高职工的工作积极性和创造性，有利于维护企业的长远发展。国有企业可以根据企业的实际情况有计划分步骤地通过由职工出资设立股份公司、委托基金公司或信托公司持股等合法的方式引入员工持股制度，实现员工持股。4）多层级国有联合。企业的混合所有制包括国有资本、民营资本、外国资本与个人持股等的混合，也包括不同级别国企的联合，即央企与省、市国资委监管企业的联合，这种联合可以实现优势互补，增强企业的市场竞争力和国有资本效率。这一点与国资委此前定调的强强联合，即通过股权合作、资产置换、无偿划转等方式，进一步强化同质化业务整合和细分行业整合，进而推动国企兼并重组的思路吻合。5）国有企业产业链重组。从2015年年底到2016年年初，央企重组的思路重心正在由横向的合并同类项偏向纵向的产业链重组。上下游产业链重组是国资委推动央企重组的一个重要方向，以产业供给链条的需要和效益、质量为标准，以产业链条为特征展开重组，是供给侧改革中的新领域。同链条企业之间能够实现相互支持，抱团取暖，有效降低市场交易成本。下游企业和上游企业之间的联结也将会更顺畅，避免市场交易中的一些摩擦。在市场竞争中，形成合力，互相借力，依托各自特长优化业务，实现双赢让利。6）其他模式。除了上述所阐述的混合所有制改革模式以外，还包括投资项目层面的混合，主要分为PPP模式、分立改制、海外红筹公司等模式。

2国有煤炭企业的特点

国有煤炭企业大多是在计划经济时代建立，多年来一直承载着国家的经济发展、社会进步的历史重任，为国民经济及社会的发展做出了巨大贡献。有别于一般的国有企业，国有煤炭企业除了具有一般国有企业所具有的共性特点外，还有着区别于一般国有企业的显著特征，主要体现在以下4个方面。1）劳动产品的不可再生性。煤炭企业生产的劳动对象是地下煤炭，是一种非再生性资源，煤炭企业是资源导向型企业。煤炭资源是煤炭企业赖以生存的物质基础，矿区资源的丰裕程度很大程度上决定着企业的规模及生存期限。随着企业生产过程的推进，煤炭资源也随之快速消化，直至进入枯竭期。这使得煤炭企业对煤炭资源的依赖程度非常高，企业必须注重资源的合理利用，采取各种手段努力提高资源回收率，以延长企业的生存期限，这与非资源开发型企业有着显著的区别。2）煤炭资源采矿权有偿使用。根据《矿产资源开采登记管理办法》和《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，我国实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定，国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。广义的煤炭资源有偿使用制度指煤炭资源矿业权有偿使用制度，包括探矿权和采矿权有偿使用制度；狭义的煤炭资源有偿使用制度则仅指采矿权有偿使用制度[4]。煤炭企业要按照市场经济原则，合理负担煤炭资源采矿权取得成本、煤矿矿山环境治理和生态恢复成本，以及安全生产成本等。同时，国家也在大力完善煤炭资源税费政策，加强煤炭资源开采的管理与宏观调控，促进煤炭资源合理有序开发，提高煤炭资源回采率。党的十八大报告中就明确提出，要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度。3）煤炭企业生产产品单一。长期以来，煤炭企业一直是开采原煤、销售原煤，产品结构单一、粗放，附加值低。原煤深加工程度低，煤炭加工业滞后，深加工、精加工较欠缺，原煤生产与原煤深加工脱节，没能形成完善的产业链。产业发展过于依赖初级产品，煤炭加工转化率低，投入产出率低，经济效益差。原煤的加工转化主要集中在筛选、洗选、炼焦、发电等环节和行业，缺少深度加工。而在工业型煤、煤焦油深加工、煤层气开发等深加工及清洁能源产品技术开发方面仍然处于初级阶段。4）煤炭企业历史包袱过重。国有大型煤炭企业大多是在计划经济时代建立，煤炭企业从业人员多，历史包袱重[5]。多数煤炭企业的开采时间较长，企业办社会的职能已经形成了较大的规模，下属单位多，职工人数多，离退休人员较多，同时还有大批的伤残人员，企业办社会负担十分沉重。职工长期从事煤炭开采工作，技能单一，相对技术素质不高，习惯于国有企业的运营与管理机制，思想观念比较落后。随着市场经济的发展，煤炭企业难以承受这样巨大的社会负担，企业办社会已成为国有煤炭企业可持续发展的重要障碍和瓶颈。

3国有煤炭企业混合所有制改革的路径

考虑到国有煤炭企业以前的改革路径，结合当前混合所有制改革的新内涵，煤炭企业混合所有制改革应把内部效率优化和行业集中度提高作为改革目标，不论是从企业层面还是从行业层面，从内部和外延两个层面共同推进，做到内外兼修，避免顾此失彼。

3.1国有煤炭企业的内部改革

1）退出企业办社会。国有煤炭企业承担了大量本应社会化经营主体或公共服务机构承担的职责，部分国有煤炭企业还带有较强烈的计划经济色彩，企业的运作方式缺乏市场化。即使国有煤炭企业持续亏损，也无法进行破产重组。此外，地方政府考虑到社会稳定等因素，经营业绩欠佳的煤炭企业难以通过大规模裁员降低成本，煤炭企业经营业绩主要取决于市场价格，因此内部优化的空间有限。人力成本在国有煤炭企业成本结构中占比较高（普遍在40%～50%以上），推进国有煤炭企业改革应大力精简机构，消除因企业办社会造成人员臃肿的负担。2）以效益为考核机制。国有煤炭企业应改变以规模或收入为导向的考核机制，避免国有企业盲目追求规模而造成的企业“虚胖”。国有煤炭企业完善以效益为核心的考核机制，有助于强化关闭落后产能、剥离企业负担以及降低成本的意愿，有助于煤炭企业竞争提升，有利于国有企业的长远发展。完善以效益为核心的考核机制的同时，注重科技创新、管理创新和商业模式创新，利用互联网、大数据等技术优化企业决策、提升企业效益。3）完善公司法人治理结构。国家在国企改革方面明确提出，要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。完善公司法人治理结构，关键在于所有权和经营权分离，董事长和党委书记由国家派出，代表国家行使出资人权利，经理层则要完全市场化，切实引入职业经理人制度[6]。要推进国企领导人员去行政化，只有打破国企管理体制壁垒，才有可能吸引留住更多的优秀人才。

3.2国有煤炭企业的外延改革

1）强强联合。国有煤炭企业的强强联合有利于提升央企的综合竞争力，更好地“走出去”参与“一带一路”战略，提高国有资产的利用效率。比如多个企业共同出资组建中央企业煤炭资产管理平台公司，平台公司的主要任务是配合落实中央企业化解煤炭过剩产能，优化整合涉煤中央企业煤炭资源，促进涉煤中央企业瘦身健体、提质增效、结构调整和改革脱困。2）资产注入。资产注入是煤炭行业资产证券化的重要手段，适合“大集团，小公司”的煤炭上市企业。但鉴于供给侧改革之前的市场情况，未注入的集团煤炭资产盈利能力相对较差，所以煤炭资产的大规模注入时机尚不成熟。随着供给侧改革的推进，行业景气度大幅提升，资产注入的可行性不断增加。部分煤炭集团还有物流、清洁能源等相对盈利较好的资产，资产注入提高了上市公司发挥协同效应、避免同业竞争的可能性。在供给侧改革推动行业回暖的情况下，大型煤炭集团将优质煤炭资产注入上市公司，将是煤炭行业国企改革的重要方向。3）横向兼并重组。《煤炭工业发展“十三五”规划》明确指出，“十三五”期间，国家将支持优势煤炭企业兼并重组，培育大型骨干企业集团，提高产业集中度。兼并重组是提高行业集中度的直接有效方式，大部分煤炭上市公司是地方国企通过横向兼并重组去产能，并解决行业同质竞争问题。4）上市公司平台的再造与再利用。A股煤炭开采板块绝大多数都是国有企业，国有上市公司对应市值比例超过90%。煤炭企业的国企改革叠加了产业周期调整、经济结构转型等多重宏观因素。改革的核心是盘活目前盈利较低的煤矿类资产，提高国有资本的使用效率，实现国有资本的保值增值；而上市公司作为连接实体改革与股权融资的纽带平台，其价值将在改革的过程中得到重估。应充分利用现有的上市平台，通过资本运作，进行资产整合，实现资产证券化，使上市公司的股权结构多元化。5）上下游产业链整合。产业链整合是对产业链进行调整和协同的过程，主导企业通过调整、优化与上下游相关企业的价值链关系，提高整个产业链的运作效能，最终提升企业竞争优势。煤炭行业直接的下游行业一般分为4大行业：火电、钢铁、建材和化工行业，4大行业煤炭消费占比分别为53%、18%、14%和3%，4大行业耗煤合计占比超过80%。因此，煤炭行业下游产业链的整合主要是煤电一体化，可采用股权并购、相互参股形成战略联盟等方式进行产业链整合。6）采矿权证券化。采矿权是煤炭企业手中的张福平等：国有煤炭企业混合所有制改革实现路径研究重要资产，并不能直接变现，而是需要通过开采煤炭，实现销售收入来变现。采矿权具备未来产生收益、现金流的特点，因此煤炭采矿权证券化是可行的。通过资产证券化，实现采矿权的变现，能够有效解决煤炭企业混合所有制改革过程中的融资难题。煤炭企业投资大、风险高，将采矿权证券化，使得采矿权资产由整体形态转变为证券形态，通过拆分，使得一般投资者相对容易进入矿业领域，从而实现投资分散、风险分散。同时，采矿权证券化可以加快采矿权转让，通过流通和重新组合，利于资本优化配置。

4结论

国企混合所有制改革不单是一个企业国有资本运营层面的变化，改革过程也是商业模式、运营机制、监督管理等有效创新的过程，会对行业产生深远影响。国家应进一步规范和完善国有企业混合所有制改革的政策和法规，理清改革的方向和路径，清除改革的阻力，建立和完善相关监控和防范手段，保证改革的健康有序进行。由于煤炭行业的特殊性和煤炭资源的不可再生性，在进行国有煤炭企业混合所有制改革的同时，还要注重资源禀赋与环境生态双重约束下的行业可持续发展。混合所有制改革是国有煤炭企业改革的大势所趋，煤炭企业应该结合自身特点，加强自身管理的同时，选择合适的改革路径，从当前所有制状态有序建立适合企业可持续发展的最优混合所有制模式。

作者:张福平 孙江永 王新华 单位:山东科技大学

参考文献：

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