浅析对矿业投资环境的认识

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主要矿业法律与矿业权设置

2011年7月1日生效的新矿业法是目前芬兰矿业管理的最重要法律。与旧矿业法相比，新矿业法的重大变化主要体现在以下方面：（1）许可证制度。修改的许可证体系建立在三层体系之上，即保留权、勘探许可证和采矿许可证。保留权有效期2年，对于某一具体区域，有获得勘探许可证的优先权。勘探许可证有获得采矿许可证的优先权。采矿许可证使持有者有权开发矿产资源，但也明确了采矿作业的相关条件。对于开发矿产的权利，采矿公司有义务对土地所有者支付补偿金。（2）土地征用权。土地征用权不再包含在采矿许可证中。如果采矿公司和土地所有者之间不能达成协议，则采矿公司必须向政府申请征用许可证。（3）附属公司。为了申请勘探许可证和采矿许可证，外国公司必须芬兰建立附属公司。欧洲经济区内国家的公司，至少要在芬兰建立一分支机构。（4）复垦义务。在勘探和采矿活动停止后，矿业公司恢复原状义务得到强化，包括提交保证金，以确保复垦义务的完成等。根据该新矿业法，芬兰的矿业权类型主要分为3类：勘探许可证、开发许可证和淘金许可证。（一）勘探许可证勘探许可证持有者有权在许可区域范围内查明地质体的结构和成分，并为准备采矿活动而进行相关勘探活动，以及为确定一矿床而进行其他勘探活动，调查其质量、规模和开发可行程度等。勘探许可证持有者有义务将矿产勘探活动限制在找矿活动所必需的范围内和措施上。许可证持有者应认真规划相关措施以便不引发对公共或私人利益的侵犯。勘探许可证不能限制土地所有者使用该地区土地或管理该地区土地的权利。勘探许可证有效期限为4年，可续期，每次3年，但总期限不能超过15年，最大面积为1平方公里，勘探许可证经批准后可转让。（二）开发许可证采矿许可证持有者有下列权利：①开发在采矿区内发现的矿产；②开发有机或无机地表物质、额外的岩石和作为采矿活动的副产品而产生的尾矿；③开发属于采矿区基岩和土壤的其他物质，只要该开发活动对采矿区的采矿运作是必需的。此外，采矿许可证也允许其持有者在采矿区内依据相关法律和规定完成进一步的矿产勘探工作。采矿许可证持有者有下列义务：①确保采矿活动不对民众的健康构成损害或对公共安全构成危险；②确保采矿活动不对公共或私人利益造成明显的伤害；③确保在采矿运作的总成本方面，合理地避免侵犯公共或私人利益；④确保挖掘和开发工作不导致明显浪费所开采的矿产资源；⑤确保矿山和矿床潜在未来的使用不被危害或阻碍；⑥向矿业管理部门就矿床开发利用的程度和结果提交年度报告，并通报有关矿产资源信息的任何重大变化。开发许可证最长期限为10年，可续期，每次最长为10年，相关面积一般在许可证上作出规定。经批准后，开发许可证可转让。（三）淘金许可证淘金许可证持有者在许可证规定的区域内有排他性权利：①寻找和调查沉积在土壤中的金；②通过淘洗活动（panning），回收和开发土壤中沉积的金；③回收和利用作为淘洗的副产品——松散土壤中发现的铂金块（nuggets）、宝石和其他珍贵的矿石。一旦淘金许可证期满或被终止，淘金者应立即把淘金区恢复到公共安全所需要的条件，拆除相关建筑物、设施和设备，负责该区域的恢复和清洁，并把该地区尽可能整理到接近其自然状况。在相关措施完成后，淘金者应立即向矿业管理部门和负责该区域的环境管理部门提交书面通知。在一般情况下，通知应在许可证期满的一年内提交。淘金许可证不得限制土地所有者使用该区域或管理它的权利。淘金许可证最长有效期限4年，可续期，每次最长3年，最大面积为5公顷（1平方公里等于100公顷），经批准后，淘金许可证可转让。

主要矿业管理机构

2011年7月1日前，芬兰矿业管理的主要部门是芬兰就业与经济部(MinistryofEmploymentandtheEconomy)，2011年7月1日及之后，芬兰的矿业管理转由芬兰安全与化学品总局（FinnishSafetyandChemicalsAgency）(Tukes)具体承担和负责，即芬兰安全与化学品总局负责管理和执行新的芬兰矿业法。但在行政管理上，芬兰安全与化学品总局的工作接受芬兰就业与经济部的指导。芬兰安全与化学品总局的职能与任务是：监督和促进与产品、服务和生产系统相关的技术安全和一致性；监督和促进采矿、消费者安全、化学品安全以及工厂保护产品的安全与质量等。芬兰安全与化学品总局设有4个局：产品与设施监测局、工业工厂监督局、化学产品监督局和研发与后勤服务局。其中，工业工厂监督局是矿业管理的具体职能部门，负责受理矿业权申请和矿业许可证的发放等。工业工厂监督局的机构设置如图1所示。

基本矿业管理政策与投资政策

芬兰矿业管理与投资的基本原则是：①矿权人必须要具有开展矿业活动所必需的技术专长，以及矿业活动所必需的各项条件；②对于矿业活动的影响以及预防和减少这种损害和不利影响的可能性，矿权人必须要有充分明确的认识；③矿权人必须要采取所要求的各项措施以确保矿业活动的安全性，同时为确保这种安全性，选择合适的开发技术条件；④矿权人必须要尽可能预防矿业活动所产生的损害和不利影响，去除引发有害影响的矿业活动，并制定危机应对方案；⑤对矿业活动造成的任何不便或损害进行补偿。（一）矿业许可证授予根据芬兰矿业法（MiningAct），芬兰矿业许可证（勘探许可证、开发许可证和淘金许可证）的获得一般建立在申请的基础上。矿业许可证申请者或持有者必须是：未被宣布破产和其行为能力不受限制的自然人或（公司）法人。根据芬兰矿业管理政策和法律，矿业许可证申请要想获得批准需要回答的问题包括以下方面：①申请者和申请者满足开展与许可证相对应活动的先决条件；②申请涉及的地区，以及土地规划和有关土地利用的限制等；③相关各方权利与义务；④区域勘探或开采矿产的初步评估，如果是申请勘探许可证的话，则为区域矿产的评估基础；如果是采矿许可证的话，则为矿床开发的适合性等；⑤矿业活动的计划安排；⑥活动所产生的环境影响和其他影响；⑦活动结束后的相关措施以及善后安排等。许可证申请遵循“先提出先服务”的原则。在许可证申请中，通常还需要包含：①证明文件、登记处摘录和证明申请者所提及信息的相应文件；②一份根据芬兰《自然保护法》第65条所要求的评估报告和一份依据《环境影响评估程序法》所进行的环境影响评估报告；③申请书和附件中所述材料的总结等。对勘探许可证和淘金许可证而言，一般要附上所提取废物的废物管理计划等。对采矿许可证而言，授予前提条件则是矿床在规模、矿石含量和技术特点上是可开采的。如果采矿活动对公共安全构成了危险，引发高度有害的环境影响或实质性地弱化了地方的居住和工业条件，且这种危害或影响不能通过许可证条款得到弥补，则采矿许可证不能授予。对于铀矿许可证，除满足普通矿产的相关要求外，还要求：①采矿项目符合全社会的利益；②矿山所在区域地方政府表示了同意；③安全要求已得到了满足。（二）矿产勘探根据芬兰新的矿业法，勘探工作不能引发：①对民众健康的损害或对公共安全的危害；②对其他工业活动和商业活动构成重大损害或损失；③有意义改变自然环境；④对稀有或珍贵的自然景点产生重大损害；⑤对自然景观的重大损害。芬兰对勘探工作没有勘探花费要求，但勘探许可证持有者每年应向采矿管理部门提交有关所开展勘探工作的报告及其结果。勘探许可证持有者有义务预防土壤和岩石废物材料的产生，减少其有害性。勘探许可证持有者应对提取的废物准备废物管理计划，包括有关区域环境、土壤和岩石废物、废物区、环境影响、预防环境污染所采取的措施、活动监测以及有关终止活动的措施等。（三）矿山环境根据芬兰环境法，凡对环境污染构成威胁的活动或项目都需要环境许可证。芬兰矿业项目的环境许可证授予在个案基础上决定。根据法律规定，采矿或任何可比较活动的环境许可证、选矿厂环境许可证、采石厂或其他采石运作的环境许可证、岩石压碎或泥炭生产环境许可证等，都必须要含有所产生废物的管理条件或其在储存、选矿或加工处理过程中所产生废物的管理条件。环境许可证也必须要包含项目活动伴生所提取（或曰产生）废物的管理计划。此外，用作提取废物处理的场地许可证必须要含有有关建立废物厂址、其管理、拆除、善后工作的相关条款。在废物场地对人类健康、财产或环境构成明显危害的情况下，场地许可证还必须要含有内部紧急计划条件。在决定用于堆放提取伴生废物的废物场地位置时，必须要说明由废物场地和处理提取废物的来源、成分和持续时间所构成的相关风险等。（四）矿山安全芬兰的矿山安全建立在为采矿运作方的矿业活动所确立的强制义务上，以及依据矿山安全许可证所开展的预监控上。根据芬兰矿业法，采矿运作商在矿山安全方面有以下职责或义务：（1）采矿运作商有义务确保采矿安全，应特别注意矿山结构和技术安全，防止矿山发生危险情况和事故。矿山运作商应遵循下列运作原则：①鉴别危险因素；②消除危险因素，如果不可能消除危险因素，则应明确限制危险因素的安全目标，并采取措施，限制危险因素引发的有害后果；③实施预防事故所必需的措施，并制定救援措施；④在单个事件前，采取一般有效的措施；⑤考虑技术的发展和该地区使用可得的其他技术方法。（2）制定矿山内部救援计划。采矿运作商应制定矿山内部救援计划，救援计划应说明以下各点：①可预见的危险情况、事故和潜在的影响；②预防危险情况和控制其后果的措施；③由于危险情况或事故，需要提交给管理部门或其他部门的通知；④与地方救援部门的合作；⑤出口通道和保护可能性，连同救火安排和搜救职责；⑥参与独立救援措施的人员，其岗位的培训；⑦独立救援工作所需要的设备；⑧修复事故造成损害的准备工作和环境的清理等。（3）应明确在各级组织上，各级相关管理人员的职责和责任区范围。（4）应指定安全负责人。安全负责人必须熟悉有关采矿技术和采矿安全方面的规章，熟悉采矿安全所要求的措施。在矿业管理部门组织的考试中，安全负责人应证明其熟练性，并获得考试合格证书。（5）应制作矿山平面图并适时更新。（6）制定采矿活动终止计划。在规划和建设矿山以及运作矿山时，运作商应注意确保采矿活动可安全终止和矿山可安全关闭。

芬兰是北欧国家中矿业投资环境最好的国家之一，事实上也是世界矿业投资环境最好的国家之一。近些年，随着芬兰矿业投资环境的改善，特别是亲矿业发展政策的出台，使较多的跨国矿业公司在芬兰开展了一系列矿业投资活动，促进了芬兰矿业的新发展。多年来，我国与芬兰政治关系稳定，经贸关系发展良好。虽然因种种原因目前我国在芬兰的矿业投资项目还较少，但随着我国对外经济联系和投资活动的不断深入，随着我国对芬兰矿业投资环境认识的不断深化，我国也会努力寻求机会加强与芬兰的矿业合作和互惠投资，寻求两国经济发展的互利共赢。

本文作者：何金祥舒志明工作单位：国土资源部信息中心