煤矿安全生产法治化研究

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一、我国煤矿安全生产法治化存在的现实困境

在我国目前的煤矿生产中，安全事故频发，凸显出很多深层次的问题，其中，法律监管不到位、法律追究不力的现象较为突出，实现煤矿安全生产法治化存在诸多现实困境。（一）煤矿安全生产立法不健全。我国的煤矿安全生产立法起步较晚，经过多年的发展，已经形成了以《宪法》为根基，以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干，以《国刑法》《劳动法》等为补充，包含《煤矿安全生产基本条件规定》《煤矿安全监察行政处罚办法》等行政规章在内的法律体系。但是，从实践来看，还存在一些问题：1.现行立法存在自相矛盾之处。《矿山安全法》是目前直接规范煤矿安全生产的最高位阶的法律，但其是在“立法宜粗不宜细、原则化、概括化”的指导思想下进行的，不仅内容较简单，而且可操作性不强。因此，实践中只能遵循《矿山安全法实施条例》（以下称《实施条例》）或者地方性实施办法。由于上位法的空泛化，导致了下位法在解释上位法时会出现“创造法律”或者上下位法的矛盾之处。如对于煤矿安全生产中“矿山”的界定，在《矿山安全法》中没有规定，某些地方性立法的规定和《实施条例》的规定就存在一定差异。2.部分领域存在立法空缺。虽然我国目前已经初步建立起了煤矿安全生产的法律体系，但仍存在许多法律空白。如，缺乏完善的煤炭生产企业市场准入制度，适应安全生产的产权制度等。此外，煤矿企业决策人员的责任制度、矿工教育培训制度的缺失也为煤炭安全生产埋下了隐患。针对煤矿安全生产的现状，陕西省榆林市政府近年来先后颁布了《榆林市关于预防煤矿大面积冒顶和火灾伤亡事故的意见》《关于加强煤矿安全生产的意见》《榆林市安全生产一票否决制办法》等规范性文件，以规范榆林地区煤矿的安全生产。但是，这些具有指导性质的规范性文件法律约束力明显不足，对于实现煤矿安全生产的法治化难以起到实质性作用。（二）煤矿安全生产法律监管不到位。建立严格的煤矿安全生产监管制度，是煤炭企业安全生产的重要保障之一。我国目前对于煤炭企业的生产监管，很多方面亟待规范。我国目前对煤矿企业安全生产的监管机构主要是煤矿安全生产监察机构，由国家局、省局以及下设的监察分局三级组成，并在各重点大型矿区建立了煤矿安全监察办事处，专门负责对煤矿企业的安全生产监管。从实践来看，我国的煤炭安全生产法律监管还存在以下问题：1.煤矿安全生产监管权不明确。根据《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》规定，由劳动等部门负责的煤矿安全监察职能，均由煤矿安全监察局承担。但是《矿山安全法》明确规定：“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。”《矿山安全法》效力层级为法律，而《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》属于政策性文件，以政策性文件形式将《矿山安全法》中赋予劳动主管部门的监管权赋予了煤矿安全生产监察局，不仅客观上造成了煤矿安全生产监管权不明确，而且使得煤矿安全生产企业遭遇两难选择，更引发了社会公众和法学专家对该种监管权合法性的质疑。2.多头监管和真空监管并存。由于我国目前煤矿安全生产监管体制不顺畅，导致煤矿企业的多元化管理。以陕西省榆林市为例，对于煤矿安全生产监管，除了煤炭主管部门、煤炭安全生产监察部门的监管之外，另由发改委负责人事管理，国土资源部门负责土地管理，环境资源部门负责环境管理。由于对安全生产监管、人事监管以及环境监管分由不同的部门进行，再加之不同部门之间缺乏有效沟通，容易导致各管理机构之间权责不清，出现多头监管或相互推诿的情况。（三）煤矿企业准入制度不合理。根据《煤炭法》的规定，开办煤矿企业，必须依法向煤炭管理部门提出申请，依照本法规定的条件和国务院规定的分级管理的权限审查批准。审查批准煤矿企业，须由地质矿产主管部门对其开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见。经批准开办的煤矿企业，凭批准文件由地质矿产主管部门颁发采矿许可证。《煤炭法》第二十二条规定，煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。我国法律虽然规定，矿产资源归国家所有，但是在落实过程中，却通过分级管理的模式将煤矿资源变成了由各级政府所有。根据《煤矿企业安全生产许可证实施办法》规定，未设立煤矿安全监察机构的省、自治区，由省、自治区人民政府指定的部门负责本行政区域内煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。也就是说，由各地政府通过控制许可证的方式来控制煤炭企业的市场进入，由此导致权力寻租，出现“官煤勾结”。《煤炭法》第十八条虽规定了开办煤矿企业所应具备的条件，但多是些原则性的条件，如“有计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案”，法律只规定要有方案，至于方案的可行性与合理性则在所不谈。还规定了要有合理的煤矿矿井生产规模和与其相适应的资金、技术和设备人员，而“合理”本身就是一个价值判断。作为这样具有很强原则性并且具有很大弹性的法律规定，使得煤矿主管部门在审查的时候有较大的自由裁量权。陕西省榆林市属于较落后地区，区域内的一些煤矿都还达不到生产条件和安全条件的要求，但是开发煤矿这种稀缺性资源又可赚取利益，一些煤矿企业主们甚至会通过重金寻租于个别政府管理人员。这种勾结的结果就是政府管理部门的人员一次性收取大量现金或者采取“入干股”的形式与煤矿企业形成利益共同体，进而通过各种手段，给不符合条件的煤矿企业颁发“采矿证”和“安全生产许可证”，如此一来，监管部门形同虚设。陕西省榆林市地处贫困西部，煤炭产业的发展在榆林经济增长中占有很大比重，政府也一直将煤炭产业的快速发展作为政绩的体现。政府为了促进经济的发展，实现更大的政绩，通常会在源头即许可证的颁发上放松监管，因而出现煤炭企业遍地开花的局面。矿点过多、过滥，政府监管难度随之增大。一些乡镇煤矿企业规模小，达不到技术条件及安全生产条件，不仅为安全事故的发生埋下了隐患，其不合理的开采行为更是对榆林地区煤炭资源的一种破坏与掠夺。此外，这也会影响煤矿整体的开发与布局。（四）煤矿安全生产教育落实不到位。煤矿安全生产不仅关系到矿工的生命安全，也关系到煤矿企业的健康发展。因此安全生产教育至关重要。但是在实践中，无论是企业还是矿工对于安全生产的教育以及安全意识的树立，都没有足够的重视。榆林市的煤矿生产更是如此，由于小煤矿居多，大都是粗放式开采，能省则省，即便不满足安全生产的条件，也是抱着侥幸心理。因此，从矿主到管理人员的安全意识都较为缺乏，对于矿工的安全生产教育更是无从谈起。从矿工的层面讲，由于从事煤矿开采劳动大多是干苦力活的农民，他们大都没有其他技能，为了谋生只能去煤矿打工，作为社会弱势群体，自身的安全意识不强，再加上煤矿安全设施不齐全，安全教育等培训落实不到位，这也是导致煤矿安全事故多发的一项重要原因。

二、依法治国背景下煤矿安全生产法治化的实施路径

（一）加快完善煤矿安全生产相关立法。美国从20世纪80年代的矿难多发、高死亡率到如今高产量、低死亡率的发展过程，很好地诠释了健全法规、加强法治建设对控制煤矿事故的重要作用。针对我国目前现状，要实现煤矿安全生产的法治化，首先要实现的就是有法可依，即要完善煤矿安全生产相关立法，建议尽快修订《矿山安全法》，增强法律的可操作性，根据实际完善相应的内容，至少应该包括安全生产的基本法律原则，包括关于采矿装备、仪器的检查、相关标准、煤矿企业的审批、准入以及强制性的安全规程和煤矿事故的调查和处理等。此外，还应尽量避免法律适用冲突，确保法律的权威性和统一性。（二）完善煤矿企业准入制度。榆林市煤矿安全事故频发，与小煤矿企业的准入制度是密不可分的。完善煤矿企业的准入制度，可以从以下两方面入手：1.将地方政府许可准入的权力收归中央。煤矿等矿山资源应属国家所有，对于企业开采煤矿的市场准入，应由国家进行许可。建议修改《煤炭法》，将以前归于地方政府的权力收归中央统一管理，提高煤矿企业的市场准入门槛。这样一来，地方政府就没有了审批权，再加之配套的独立与地方政府的垂直监管体系，就可以减少“官煤勾结”的情况，提高监管效率。另外，还可以将不具备安全生产条件、规模较小、粗放式经营的煤矿淘汰，在源头上将粗放式开采、不具备开采资格的地方企业排除在外。对于之前已经存在的小煤矿企业，鼓励大的煤矿企业发展成为集团模式进行收购或兼并，并进行适当合理补偿，让小煤矿逐渐退出历史舞台。通过利用较为先进的开采设备，对煤矿进行保护性开采，既能达到开采煤矿资源的目的，又能实现对煤矿资源的战略性保护，有利于长期发展。2.建立煤矿企业风险抵押金制度。建议将缴纳风险抵押金作为煤矿企业市场准入的一项基本条件。煤矿事故在发生后，对于矿工生命的抢救是最重要的，但在现实中却经常煤矿主缺乏医治资金或者事后逃跑而导致受害矿工得不到及时救治的情形。陕西省榆林市，乡镇小煤矿占到90%以上，很多小煤矿的开采，一开始资金就没有到位，一旦出现事故，必然会出现资金紧缺，无论是不能及时救治还是矿主直接跑路放弃救治，最终伤害的都是矿工的利益，矿工无奈之下，只有求助于政府。因此，应该将缴纳风险抵押金作为煤矿企业准入的前置条件，这些风险抵押金专项用于发生矿难后对矿工的及时救助，以将损害降到最低。（三）加强煤矿安全监察执法。我国的煤矿安全生产监察机构虽然也是以中央、地方三级的煤矿安全监察机构监管为主，但也存在监管不力、执法不严的情况。因此，要建立严密的安全生产监察机制：1.增强煤矿安全生产监督机构的独立性。关于监管机构独立性的问题，可以合理借鉴美国的成功做法。①首先，监督机构要保持和当地政府的独立性，应该采用垂直的监察管理体制，不受当地政府的领导和干预。其次，监督机构要独立于煤矿企业，因为要对其实行监管，必须要保证与煤矿企业不能形成利益同盟，具体就是要定期轮换对调监察员。最后，要按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《陕西省人民政府关于重大安全事故行政责任追究办法》及《陕西省人民政府关于实行安全生产行政问责的意见》的规定，严格执行煤矿安全事故问责制度。2.全方位加大行政执法力度。首先，要强制执行采矿业安全与健康作业标准，对于不符合安全生产条件的煤矿严格按照法律规定关停。其次，要实行安全检查经常化，对于榆林地区，由于绝大多数都是私人小煤矿，加强安全检查显得尤为重要。建议每个地下煤矿每年都必须接受四次以上的安全检查，露天煤矿则至少接受两次以上检查。而且，实行检查“突袭制”，这种检查必须是主管部门临时突袭检查的，具体的检查人员和时间，都不得提前告知各煤矿企业，对于提前透漏信息的人，要严格处罚。最后，要实行检查人员与矿山设备供应者的连带责任制度。在发生煤矿事故后，如果调查因为检查人员的疏漏或者过失没有及时排查出问题或者由于矿山设备供应者提供了不安全的生产设备而引发煤矿事故，则检查人员与设备供应者应与煤矿企业负责人承担连带责任，除非检查人员能够证明已经到了足够的注意义务或者设备提供者能够证明此设备在出厂时没有任何质量问题。（四）加强安全生产法制意识教育。要实现煤矿安全生产法治化，不能忽视安全生产法制法宣传。上至煤矿领导人，下至矿工都要学法、守法、用法，自觉树立煤矿安全生产法治意识。此外，还要加强安全生产技术培训，学习安全知识，严格按照技术规范落实好煤矿开采的每一个环节，绝不进行违规操作，要狠抓职工岗位操作标准和安全质量标准化标准落实到位。

三、结语

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，要实现我国煤矿安全生产法治化，一定要从我国煤矿生产实际和法律监管现状出发，重点抓好煤炭领域的科学立法和从严执法，采取切实有效的举措促进我国煤矿安全生产治理体系和治理能力的现代化进程。

作者:李婉秋 单位:榆林学院政法学院