节能降耗的瓶颈及破解之策

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一、引言

党的十八大以来，国家将生态文明建设纳入到“五位一体”的发展战略之中，深化改革，促进经济与自然环境的和谐发展。为了优化产业结构、淘汰落后产能，河南省制订了推进节能降耗的具体政策和相关条例。中央政府和河南省政府的政策调整都进一步说明推进节能降耗、优化产业结构势在必行。近几年来，河南省政府加强战略引导，调整产业结构和优化资源配置，提高准入门槛，限制高耗能企业的发展，河南省的工业化进程不断加快。然而，经济高速发展的背后是资源环境与经济增长之间越来越突出的矛盾：在产业结构无法及时调整的情况下落实节能降耗政策目标在一定程度上影响了社会经济健康发展；政府管理体制机制的障碍和企业节能降耗管理水平的薄弱使节能降耗在管理阶段出现问题；管理者、生产者和消费者的节能降耗意识淡薄是节能降耗的基础性问题。文章通过对河南省节能降耗的瓶颈及破解之策的分析，指出影响节能降耗工作的关键问题，旨在促进河南省节能降耗政策的有效实施和相关工作的完善。

二、河南省节能降耗的瓶颈

1.经济发展能源依存度高，“高耗低产”问题突出。近年来，河南省钢铁、建材、化工等高耗能行业的迅猛发展大大增加了节能降耗的难度，虽然能源利用效率有所提高，但与全国平均水平相比明显偏低。2013年，全省单位GDP能耗0.77吨标准煤/万元，比全国平均水平高出17%。从工业行业内部看，2013年，河南省规模以上工业增加值能耗1.112吨标准煤/万元，六大高耗能行业增加值能耗0.625吨标准煤/万元，占规模以上工业增加值能耗的56%。经济增长对能源资源高度依赖，导致能源约束不断加大，不利于全省经济的健康可持续发展。河南省六大高耗能行业的增加值占规模以上工业增加值的37.39%，而能耗占到76.06%，能耗比重高出增加值比重将近40个百分点，这意味着高耗能行业对经济增长的贡献是以超过两倍的能源消耗为代价的。从增速的对比来看，2013年，河南省高耗能行业工业增加值增长了9.7%，与规模以上工业增加值增长11.8%的比例相比，低了2.1个百分点，高耗能行业的能耗同比增长了7.77%，高于规模以上工业能耗3.55个百分点，这说明六大高耗能行业以相对较高的能源消耗增长率创造了相对较低的经济增长水平。

2.煤炭消耗比例过大，清洁能源消费比例较低。河南省能源消费结构中煤炭占据着绝对优势的地位。虽然河南省的煤炭消费比例已经从1978年的92.3%下降到2013年的80.8%，但是依然高于同期全国平均水平。2013年，全国能源消费结构中煤炭消费比例为66%。虽然近年来河南省煤炭消费占比出现下滑的趋势，但消费绝对量却是持续上升。2013年，全省煤炭消费量较上年净增加3176.28万吨，河南省调整能源消费结构的压力依然很大。近年来，河南省清洁能源消费比重逐渐上升，但仍低于全国平均水平。2013年，全国能源消费结构中，煤炭、石油、天然气以及水电、核电、风电的比重分别为66%、18.4%、5.8%和9.8%，河南省天然气和水电的消费比重比全国低1.5和6.2个百分点。截止到2013年，河南省天然气和水电的消费量仍然不足能源消费总量的十分之一。

3.产业结构亟待调整，能源利用效率有待提高。河南省的产业结构模式是“二、三、一”结构。2003年~2011年，河南省三次产业发展迅速，产值迅速增加，其中第二产业产值急速增加，第一产业产值增加较慢。受第二产业快速增加的影响，2003年以后，河南省第三产业的比重变动不大。河南省是重工业和高耗能产业较为集中的区域，高耗能、高污染的经济增长方式严重影响了能源利用效率的提高和经济的长远可持续发展。截止到2013年，河南省工业综合能耗占全社会总能耗的比例依然维持在73%以上，大部分工业产品的单位产品能耗呈下降趋势，但下降速度较慢。在能源消费结构中，煤炭的消费比例在80%以上，天然气的消费比例不足5%，河南省还没有从“煤炭时代”走进“油气时代”，能源利用效率的提高空间还很大。

4.工业行业发展不平衡，第三产业发展水平较低。高耗能行业增加值比重较大。2013年，河南省六大高耗能产业的工业增加值为5229.41亿元，占规模以上工业增加值的37.4%，较去年同期增长9.7%。2013年，传统支柱产业工业增加值较去年增长了9.6%，其中，冶金工业、建材工业和化学工业的工业增加值较去年增幅都在10%以上，轻纺工业和能源工业的增幅分别为9.6%和4.8%。在能源日趋紧张的情况下，高耗能行业能耗高、占比大必然会制约工业经济健康发展。河南省第三产业发展速度较慢。1990年以来，河南省第三产业生产值占省内生产总值的比例基本稳定在30%左右，低于第二产业所占比例。在产业贡献率上，河南省第三产业的产业贡献率总体呈下降趋势，明显低于全国平均水平。以2011年~2013年为例，河南省第三产业的产业贡献率不断下降，跌至28.5%，而全国平均水平却实现了“三连增”，分别达到了43.8%、45.6%和46.8%。受到产业贡献率的影响，河南省第三产业对生产总值增长的拉动作用明显弱化，1988年以后的近25年间，第三产业对生产总值的产业拉动几乎都保持在4个百分点以下，最低甚至低至1.9个百分点。

5.政府宏观调控手段有待改进。现阶段，河南省的节能降耗工作主要依赖行政手段推行。一方面，针对高耗能、高污染企业快速增长而实施的行政手段，由于实施的法律法规依据不充分，经济和社会成本较高，产生了有许多负面影响；另一方面，直接分解节能降耗任务的工作方式忽略了对无指标任务企业的监管，考核体系的不健全及监管疏忽也在一定程度上造成了有指标任务企业“偷工减料”行为的存在。

6.环保部门履职能力亟需加强。环保部门履职能力问题主要体现在几个方面：第一，以罚代管现象普遍。由于受到法律法规的限制和自身因素的影响，地方环保部门对违法排污企业的处理手段往往只是警告和罚款，缺乏合理的长效管控机制。第二，“无法可依”现象严重。这里的“无法可依”一方面指我国的环保法律体系尚未健全，缺少统一的环保程序法，另一方面现有环保法律的规定过于抽象。第三，多头管理问题严重。河南省基层环保部门的人事权和财政权由地方政府控制，而上级环保部门对下级环保部门只有业务指导关系，这样的管理体制限制了地方环保部门执法技术手段的完善和队伍水平的提升。

三、破解河南省节能降耗瓶颈的建议

1.从政府角度谈建议。（1）强化政府在节能降耗中的主导作用。宏观调控是我国政府管理社会主义市场经济的重要手段，是协调社会再生产健康发展的必要条件。政府要确立调控目标，完善调控手段，从限制、服务和鼓励三个方面做好政策引导工作：第一，制定有关节能降耗的行政法规，牵头制定以节能降耗为原则的行业规范，使节能降耗的理念在法律上有保障、在产品从生产到消费的每个阶段上有章可循；第二，定期在企业开展节能降耗宣传活动，免费为企业提供节能降耗的技术指导。在公共场所定期开展“节能降耗服务月”活动，提供最新节能动态，创造良好的节能降耗社会舆论环境；第三，政府要制定优惠的财政政策，采取低息贷款、财政补贴、设立鼓励基金等方式，鼓励企业开展节能生产和节能技术改造。（2）运用市场机制，完善激励政策。发挥市场机制的灵活性和激励政策的多样性，政府可以从以下四个方面做起：第一，发挥价格机制的调节作用。政府要建立正确的资源能源价格形成机制，将资源的固有价值、稀缺程度和对环境污染承担的成本核算到资源能源价格中。第二，完善税收政策，理顺资源税费机制。政府既要对符合条件的企业实施税收减免政策，也要考虑适时开征资源环境税等惩罚性税种，让浪费能源和污染环境的企业承担相应的经济责任。第三，建立健全投融资机制。政府要完善多方资金融合机制，以节能降耗信息管理平台为依托，将企业的能源使用效率和污染物排放情况作为资金分配的依据，为企业节能技术创新提供资金支持。第四，搭建排污权交易平台，建立和完善排污权有偿使用和交易机制，探索建立碳排放权交易机制，研究碳排放交易配额管理和交易运作模式。（3）加大资金投入力度，扶持环保产业发展。促进节能环保产业的发展，可以从以下三个方面做起：一是突出重点领域，提升产业发展优势。丰富重要领域和行业的节能环保产品类型，大力发展节能环保技术装备制造业和节能环保服务业，建立健全节能环保服务体系。二是建设产业聚集区，促进节能环保产业集约化发展。鼓励中小型节能环保企业提高专业化水平，引导有实力、专业性强、产业链较长的节能环保企业形成战略联盟，促进节能环保产业集群发展。三是加快先进节能环保技术装备研发，提高节能环保产业核心竞争力。加大资金投入力度，支持企业培育创新型人才队伍，促进节能环保关键技术的研发攻关，推动科技成果产业化转换，提升企业技术创新水平。（4）普及节能降耗知识，建立节能长效机制。面对全社会节能降耗意识淡薄的现状，政府要以开展节能降耗宣传活动为契机，加强宣传教育，提高全体公民的节能意识。长效管控机制是制度层面解决节能降耗问题的有效手段。首先，强化主体监管责任。发挥政府主导作用，落实企业主体责任，提高群众参与意识，综合运用各种手段，协调推进主体责任落实。其次，健全法规制度。修订完善有关节能降耗和污染物减排的法律法规，完善节能监察办法，健全节能降耗的法规体系。最后，做好公共领域的节能工作。政府要发挥示范带头作用，构建高效节能的服务网络，大力推进公共交通领域和建筑领域的节能。

2.从行业发展角度谈建议。（1）优化能源消费结构，改善环境污染现状。河南省的能源消费结构中煤炭仍占到八层以上，面对严峻的环境污染问题，优化能源消费结构势在必行：一是深入推进管理体制改革，制定科学的能源管理战略，建立健全行业内部能源消耗监管制度，提高能源利用效率；二是拓展能源消费市场，提升可替代清洁能源的市场认可度，提高清洁能源的可用性和经济性；三是加强国际合作，引进先进的能源开采技术，提高能源资源的利用效率。（2）优化内部工业结构，推动产业结构升级。推动产业结构优化升级是促进节能降耗的关键步骤。在优化内部工业结构上，必须从以下两点做起：第一，调整现有工业结构。河南省钢铁行业要推动企业整合和落后产能淘汰，提高产品附加值。电力行业要提升发电用能的效率和质量，降低火电比重，提高新能源及可再生能源发电比例。对于能耗较高的六大高耗能行业，要以技术创新为发力点，降低单位产品能耗。第二，培育战略性新兴产业。行业内部要加大对耗能少、污染小、产值高、效益好的战略性新兴产业的投资力度，加快推进非高耗能行业的发展，培育新的增长点，以产业结构的调整促进结构节能。（3）调整产业发展格局，积极发展新能源产业。行业内部对产业发展格局的调整更加注重细节和可操作行，对于整个产业来说，发展新能源产业要注重调整好两个关系：一个是新能源产业与高耗能产业之间的关系。做好新能源产业与现有能源使用量较大企业之间的承接，帮助高耗能企业进行节能技术改造，为新能源迅速被市场接受创造有利条件；另一个是新能源产业与现有能源产业之间的关系。新能源产业的兴起必然会压缩现有能源产业的市场份额，影响现有能源产业所带动的就业率和经济贡献率，对经济发展产生负面影响。

3.从企业角度谈建议。（1）拓宽融资渠道，创新节能降耗技术。企业推动节能降耗技术创新的阻力往往来自于资金短缺。对于高耗能企业来说，拓宽融资渠道主要有以下两个途径：一是拓宽直接和间接融资渠道，完善信用担保机制。企业要做好财务评价和盈亏预测，提高公司管理水平，重点推进关键领域技术创新，争取吸引风险投资资金投入和信贷资金。二是加强信用管理，采用融资租赁方式增加企业融资。融资租赁优于银行贷款，可以为企业推动节能降耗技术创新提供资金支持。（2）构建节能管理体系，建立低碳发展模式。企业要逐步建立节能管理体系，并将其纳入到企业日常管理规范中。首先，加强合作。企业要强化与科研机构或专业能源管理公司的合作，注重与本地其他中小企业的经验交流，发挥互补优势，初步形成基本的节能管理体系。其次，强化内部培训。节能管理体系对不同岗位人员有不同要求，开展内部培训就是消除员工对节能工作的认知差异，明确其职责范畴。最后，编制节能管理细则。节能细则的编订要具有全面性和科学性，坚持平等对待、有所区分的原则，既要注重管理体制的改革，也要做好管理质量的提升。（3）改善基础管理工作，完善评价和检测体系。一方面，企业要加强能源购销、能源计量、能源统计等方面的工作管理，健全企业节能降耗管理机制，改变只注重能源购销管理的观念，提高能源数据收集的准确性和全面性。另一方面，企业内部节能监察部门要加强节能降耗监察队伍建设，建立健全统一的节能统计指标体系、检测体系和考核体系，强化与政府监察部门的执法配合，加强针对企业高耗能领域的工作监察力度，提高统计数据的真实性，建立统一的、规范的、数字化的检测方法和体系，为企业节能降耗提供数据支持。

4.从公众角度谈建议。虽然现阶段居民生活能源不是河南省能源消费的主体，生活用能占全部能源消费比例不足10%，但伴随着城镇化的进一步推进，生活用能的增长潜力很大。作为普通公民，我们不能忽视自身力量在节能降耗工作中所做的贡献，首先，我们要增强自身节能意识，真正让节能降耗内化为个人行为习惯。其次，在日常生活中做到知行合一。比如，节约用水，循环利用；节约用电，避免浪费；选购健康绿色产品；选择步行或乘坐公共交通工具出行等。最后，努力成为节能降耗的宣传员，向他人传播节能降耗的理念。

四、结论

节能降耗是一个复杂的长期的系统的工程，需要社会各方力量的共同努力，是不可能一蹴而就的。目前，河南省节能降耗仍存在着产业结构亟待升级、体制障碍难以破除、企业创新力不足、基础管理工作薄弱等问题，仍需具有宏观性和长远性的眼光，结合省内政策和地方实际，从政府、行业、企业和个人四个层次，针对节能降耗过程中出现的问题，采用合适的手段进行改进或解决。

作者:徐君 任腾飞 单位:河南理工大学经济管理学院