铁路建设与运营无缝衔接思考

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1铁路项目提前介入的必要性

目前，铁路建设与铁路运营采取相对独立的管理体系，各自均有成体系的规范、规章，受标准修订的滞后，建设标准与运营维修标准（或要求）不可避免存在相互打架、相互脱节等问题，导致铁路建设项目竣工验收时，运营接管铁路局基于运营维管经验考虑，提出诸如隧道明洞长度不足、涵洞防洪能力不够、路基支挡防护措施不足、危岩防护不到位、生产生活房屋不足、安全防护标准不高等超出施工图设计的需求，如得不到不及时解决，势必影响建设项目按期竣工验收开通运营。

2当前铁路项目提前介入建设管理工作的制度安排及存在问题

近年来，为科学有序推进铁路建设，确保工程质量和开通后运营安全，充分发挥运营接管铁路局的综合优势和推进铁路建设与运营一体化管理，中国铁路总公司先后出台了《关于铁路局提前介入客运专线管理的指导意见》（铁办[2008]176号）、《关于明确铁路局提前介入铁路建设项目有关事项的通知》（铁总办[2014]58号）、《中国铁路总公司关于铁路局集团公司提前介人铁路建设顶目管理工作的指导意见》（铁总办[2017]320号）等一系列文件，为运营接管铁路局提前介入铁路项目建设管理工作提供了制度依据。随着这一制度的深入开展，提前介入工作在实施过程中存在介入不及时、介入随意性、不确定性，未能形成系统具体行之有效的机制等问题也日益凸显。（1）介入时机太晚。目前制度安排运营接管铁路局在施工图、工程实施阶段才开始介入铁路项目建设管理工作，而实践中，铁路建设项目的可行性研究、初步设计阶段是铁路建设管理的重要环节，项目功能定位、技术标准、工程主要措施、设备选型配置、接轨站设计方案、车站布置和规模、综合站房规模、生产生活设施配套等设计原则及投资控制总额均在这两阶段确定。以已投入运营的云桂铁路广西段为例，项目于2010年11月正式开工建设，至2015年1月份南宁铁路局提前介入部门才组织线下工程提前介入检查工作，而此时线下工程已基本完成，全面进入上碴铺轨、四电设备安装阶段。据统计，截至2016年12月全线开通运营，提前介入共提出138项需设计补强、完善项目，涉及投资增加约9597万元，而此阶段施工通道已被铺轨占用，施工组织尤其困难，不但大大增加施工成本，往往也成为影响项目顺利按期开通的制约点，同时也对项目投资控制带来非常大的压力。（2）介入机构配备不强。当前各运营接管铁路局对铁路项目提前介入工作牵头部门各有不同，如有的铁路局由建设部负责牵头，有的铁路局由工务部牵头，有的铁路局则成立提前介入工作办公室专门机构，各专业处室、站段没有配备固定人员和明确相关岗位职责，给建设单位就铁路建设项目提前介入工作的沟通、对接带来极大困难。同时，在工作中常常受限于提前介入人员不足，随意安排、调剂介入人员，缺乏交通工具等问题和对于新建铁路的检查存在随机性和不连续性，这也大大地消弱了提前介入的作用。另外，一些站段对提前介入工作的重要性认识不到位，往往安排业务水平不高甚至刚毕业的技术人员应付了事，由于这些人员不具备一定的建设、运营业务知识和经验，发现不了设计遗漏和隐性施工质量问题，提前介入工作效果也就大打折扣。（3）设计阶段提前介入重视不够，深度不够。目前铁路建设项目大多只在施工图阶段征求运营接管铁路局的初审意见，但往往受制于项目报审时间紧、工作量大，各专业审核人员对现场工点情况不了解、参审人员专业知识不系统等诸多原因，致使参审人员对报审施工图没能充分消化、吃透设计意图，从而没能提出高质量的施工图审核优化意见，从源头防止设计漏项和缺陷，提高设计质量的初衷基本流于形式，走过场。（4）在实施阶段，建设、设计单位与铁路局提前介入部门对危岩落石整治、高边坡防护、涵洞防洪、膨胀土路基措施等问题评判标准和认识不一致的尖锐难题，缺乏高效协调机制。目前建设单位大多采取组织专家论证，然后向上级部门行文反映，由于上级协调部门不明确往往决策周期非常漫长，给现场建设推进带来非常大困难。

3对策及建议

（1）完善提前介入工作机制建设。俗话说“没有规矩，不成方圆”，完善、规范的介入工作机制，才能明确各单位、部门的责权，才能发挥出事半工倍的效果。建议铁路总公司职能部门组织各铁路局、各建设单位全面总结、评估当前提前介人工作中需改进、完善和调整的建议，进一步修订完善有关提前介入的指导意见，以利于提前介入工作高效开展。如为避免实施阶段发生重大工程措施变化导致投资超概算批复额度，笔者认为提前介入时间提前至初步设计阶段非常有必要。以贵南铁路广西段初步设计文件审核为例，建设单位专门针对山区铁路危岩整治设计措施组织路局介入部门进行了现场核查，形成了高质量的初审意见，为项目初步设计批复中预留危岩整治专项动态设计措施费用提供了决策依据，取得了非常好的效果。（2）加强提前介入工作机构建设。一方面，要求各运营接管路局成立专门提前介入机构，定岗定人定责，有计划、有序、高效开展铁路项目提前介入。另一方面配备的提前介入人员除应具备高度的责任心外，还应熟练掌握铁路相关知识，熟悉技术标准，确保提前介入工作依据相关施工质量验收标准和安全质量管理办法，铁路行业有关设计规范、施工规范进行，要做到所提建议或需求有据可依，确保提前介入工作真正发挥作用，也为接管运营后的日常维护管理提供知识储备。（3）强化设计阶段介入。运营接管铁路局要全程参与建设项目的可行性研究、初步设计、施工图等阶段的审核工作，重点抓好隧道进出口设计、边坡危石处理设计、新线与既有线设备配套设计、困难地段防洪设计，生产生活配套设施及满足运营日常维护管理要求等方面设计，查找设计中存在的缺陷，及时与建设、设计单位沟通，优化设计方案，从源头上消灭运营中存在的安全隐患。（4）强化重大分歧问题的协调。顶层设计上明确铁路总公司层面牵头协调部门和协调解决渠道，避免运营接管铁路局一些主观臆断要求和不计成本一味追求的高标准，也避免运营接管铁路局与建设单位来回扯皮，提高协调决策效率。（5）提前组织预验收。针对静态验收时间短，可能出现问题遗留的隧道口边仰坡、高边坡、危石地段、安全措施等进行预验收，提前查找工程建设中存在的共性问题和重大问题，为施工单位赢得充足的整改时间，确保工程质量和开通运营安全。

4结束语

提前介入相对于项目竣工验收而言，其宝贵之处在于时间上的提前和建设全过程的参与，通过健全提前介入工作运行机制，扎实做好铁路建设项目提前介入工作，充分表达运营的合理需要和建议，把问题发现和消灭在设计和施工阶段，对于顺利推进工程建设，确保工程质量、工期和投资控制至关重要，也有利于项目开通运营和维修养护，充分体现提前介入工作的意义，真正实现该制度的目的。

作者:蓝雪 单位:云桂铁路广西有限责任公司