行政事业单位预算管理形势探讨

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摘要：预算管理是行政事业单位进行财务管理和绩效管理的重要手段。近年来，随着预算管理法律制度的不断细化和完善，行政事业单位对预算管理的要求不断提高，其面临的挑战也在逐渐增加，因此要求行政事业单位不断突破传统预算管理思路，以新思路、新方法开展预算管理工作。本文在概括介绍行政事业单位预算管理的基础上，就行政事业单位预算管理工作面临的新情况，提出预算管理的新思路，旨在为行政事业单位更好地适应新形势下预算管理的要求提供参考。

关键词：行政事业单位；预算管理；新思路

一、引言

长期以来，预算管理被视为行政事业单位财务管理中的一项基础内容。在不同背景下，行政事业单位预算管理工作的定位虽然没有发生明显变化，但其工作面临的形势和要求却在不断发展变化，因此行政事业单位对实际预算管理工作的开展提出了动态化的适应要求[1]。行政事业单位的预算管理主体应更多地根据形势的变化探索并确定新的工作思路和方法，保证预算管理的实效性。2020年10月1日，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》）开始施行。修订后的《条例》进一步强化了预算的全流程管理，提高了预算资金监控和绩效评价的要求，这实际上是近年来我国提出的科学化、精细化预算管理在法律法规方面的具体落实[2]。对行政事业单位而言，《条例》的实施进一步明确了以全流程、科学化、精细化为导向的预算管理新方向，需要行政事业单位结合自身的工作实际，积极探寻预算管理的新思路，实现预算管理新发展。

二、行政事业单位预算管理概述

行政事业单位预算管理是行政事业单位开展的预算管理活动，应从行政事业单位和预算管理两方面把握概念。行政事业单位是行政机关和事业单位的统称，是我国特有的一种非企业组织类型。行政机关是指依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关；事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织[3]。2012年,中华人民共和国财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，其第一章第二条规定，“本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位经济活动的内容控制”。这条规定进一步明确了行政事业单位进行内部控制的具体范围。预算管理是围绕预算活动开展的管理活动，是为确保预算资金规范运行而采取的包括组织、协调、控制、监督等活动的总称，是财政管理和财务管理的重要组成部分。预算管理在内容上包括专门决策预算、财务预算、经营预算。综上所述，本文将行政事业单位预算管理的概念界定为行政机关和事业单位为确保财政预算资金的规范使用而采取的组织、协调、控制和监督活动。具体来说，可以从主体、客体和行为方式这3个要素角度理解这一概念。其中，主体为行政事业单位，即行政机关和事业单位，客体是行政事业单位的预算资金，行为方式是围绕预算资金规范使用而实施的组织、协调、控制与监督活动。

三、行政事业单位预算管理工作面临的形势

预算管理是政府和行政事业单位普遍关注的管理内容[4]。尤其是在近年来国家积极推进行政事业单位改革的背景下，预算管理工作逐渐朝着规范化、精细化、科学化方向发展，对行政事业单位原有的预算管理思想和行为方式提出了更高的要求。具体来说，目前行政事业单位的预算管理工作主要面临着以下形势。

（一）行政事业单位职能划分持续优化

2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的发布开启了新一轮的行政事业单位职能改革，明确了要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，使各类机构有机衔接、相互协调。在具体改革中，考虑到事业单位的功能定位在于公益服务，如果让其承担行政职能，势必会出现“二政府”问题，造成政事的职责边界模糊、行政职能体外循环的问题。因此，事业单位承担的行政职能回归了行政机关，实现了政事分开，避免了政出多门的问题。由此，行政机关和事业单位原本交叉、模糊的职能得到了进一步划分。从预算管理角度来看，行政事业单位职能划分的持续优化，使原本不够清晰的预算管理工作界限和范围逐渐明确，这一方面解决了预算管理的不确定性，使预算管理的规则更加明确，另一方面提高了对预算管理精细化的要求[5]。

（二）行政事业单位预算管理法制内容不断细化

随着行政事业单位改革的持续深入，政事职能分类已较为明确，原本指导行政事业单位预算管理活动开展的相关法律法规中的部分内容已难以适应改革后的行政事业单位预算管理情况[6]。因此，各级各类立法机关结合行政事业单位改革后的预算管理情况，进一步出台和细化了与预算管理相关的法律法规，并且对行政事业单位开展预算管理活动的相关规则、要求进行了调整和细化。与此同时，各行政事业单位也根据调整后的法律法规对单位内部的预算管理制度进行了相应的优化和完善。预算管理法律制度内容的更新和细化进一步规范了负责预算管理的行政事业单位职能部门人员的思想与行为，促使着行政事业单位内部以新的法制内容为依据调整预算管理方式。例如，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）突出了绩效管理在预算管理工作中的重要性，要求行政事业单位在开展预算管理工作时要充分考虑工作人员绩效奖励的相关事宜，使预算管理人员的预算管理工作转变为具有绩效激励作用的内容，从而有效提高内部预算管理工作人员的积极性。

（三）行政事业单位预算管理功能丰富

传统的行政事业单位预算管理被视为单位内部的一般性管理工作，预算信息只是被归入财务信息中，一般不进行具体公开，信息在单位运行管理中的功能相对单一[7]。近年来，随着预算管理法制内容的不断完善，财务管理由财务会计朝着管理会计方向转型，行政事业单位的预算管理功能逐渐从单纯的经费预算管理延伸到了行政事业单位公共服务职能履行相关决策的条件支持。换言之，行政事业单位的预算管理除了具有预算管理功能，还具有为行政事业单位管理的各项决策提供经费预算信息支持的功能，这使得预算管理的管理职能得到了进一步的丰富和完善。

四、行政事业单位开展预算管理工作的新思路

虽然预算管理是行政事业单位常态化管理工作的内容之一，但受不同阶段形势影响，管理工作的要求也有所不同，要求的变化促使行政事业单位在预算管理方面作出新的调整。针对当前预算管理的工作形势，行政事业单位应重点从以下几个思路进行预算管理工作的优化调整。

（一）细化预算管理内容

随着国家对行政事业单位改革的不断深入和推进，行政性工作和事务性工作的界限越来越明晰，原本属于行政事业单位的行政性职能被划归到相应的行政单位，因此单位要对预算管理方面的内容进行调整，将原来负责的行政性预算管理内容转移出去[8]。为适应因职能优化出现的预算管理变化，行政事业单位要对预算管理方面的内容进行细化，即将预算管理的内容按照行政性预算管理和事务性预算管理进行细化，并针对不同类型的预算管理内容制定不同的预算管理实施方法。需要注意的是，目前我国行政事业单位正处于改革时期，部分行政事业单位的职能调整还不够明确，需要行政事业单位结合职能改革的方向和趋势，提前进行准备和适应，以便在改革方案明确后能够在短时间内尽快适应新的预算管理制度要求。此外，行政事业单位除了要细化预算管理工作的具体内容，还要细化与规范单位内部对预算管理工作开展的要求，使单位内部与预算管理工作有交叉的工作内容能够严格按照预算管理的要求开展，从而确保预算管理工作目标能够顺利实现[9]。

（二）积极开展法制知识学习活动，预测预算管理工作变化

近年来，我国相继出台了一系列关于预算管理的法规，其中涉及行政事业单位的内容。我国虽然没有出台专门以行政事业单位为指导对象的预算管理专项法规，但对行政事业单位预算管理工作开展的要求也进行了相应的规范。首先，行政事业单位内部要在新的法规出台后，组织相关人员对其进行及时、准确和深入学习，从而深刻把握预算管理新的法制要求，确保预算管理工作与法制规范相匹配。例如，对于新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》中提到的零基预算法等新的预算编制方法，行政事业单位内部要组织预算编制相关人员进行系统、深入地学习，并强调该方法在预算编制中的具体使用方式和注意事项等，确保行政事业单位的预算管理方法能够与这种新的预算编制方法尽快对接[10]。其次，考虑到政策的不确定性较强，行政事业单位应在预算管理法制方面具有足够的前瞻性，能够根据国家已经出台或者即将出台的预算管理法律制度，预测未来行政事业单位预算管理工作可能发生的变化，并根据预测情况提前进行工作调整，逐渐从原来被动适应新的法律制度内容转变为提前准备并适应新的法律制度要求。

（三）转变预算管理工作模式

首先，行政事业单位应参照以往财务会计向管理会计转型的相关要求和模式，探索实现以“预算”为重心的预算管理工作向以“管理”为重心的预算管理工作的过渡路径，从而将预算管理真正融入到行政事业单位财务管理乃至整体的预算管理体系之中，进而真正发挥预算管理信息辅助管理决策的功能。其次，在理念方面，行政事业单位应邀请相关的专家或者政策制定者向内部员工讲解新型预算管理模式的内涵、实施重点等内容，使员工尤其是预算管理员工能够较为清晰、深刻地理解预算管理的新思路、新方式，并产生高度的认同感，促使其愿意将新的模式应用到自身日常的预算管理工作中。最后，在行为习惯方面，为减少预算管理人员在落实新规定过程中面临的阻力和挑战，行政事业单位内部应定期组织开展新的预算管理模式方面的交流学习或者问题讨论活动，使预算管理人员有机会将自己在平时预算管理工作中遇到的棘手或者疑惑的问题反馈出来，借助集体的力量进行探讨并加以解决，从而逐步实现预算管理新模式方面认知和实践的统一，加快落实单位预算管理新模式的应用。

五、结语

强化预算管理是新形势下行政事业单位预算管理面临的新要求。目前，行政事业单位预算管理工作主要面临行政事业单位职能划分持续优化、行政事业单位预算管理法制内容不断细化、行政事业单位预算管理功能丰富等新的形势，因此要求行政事业单位形成新的预算管理工作开展思路，使预算管理工作朝着精细化、规范化和科学化的方向发展。研究认为，行政事业单位在预算管理方面应遵循的新思路主要有细化预算管理内容、积极开展法制内容学习、转变预算管理工作模式，这些是行政事业单位预算管理的新方向。

参考文献

[1]牟宗鹏,牟佳.新预算法对行政事业单位财务管理的影响[J].中国市场,2021(33):146-147.

[2]左爱荣.行政事业单位预算管理问题研究[J].行政事业资产与财务,2021(20):25-26.

[3]林春萍.行政事业单位全面预算管理研究[J].纳税,2021,15(30):183-184.

[4]姚志昕.行政事业单位部门预算管理探索[J].行政事业资产与财务,2021(19):44-45.

[5]刘文辉.行政事业单位预算管理中存在的问题及对策分析[J].商讯,2021(29):139-141.

[6]张秋红.优化行政事业单位预算编制的措施[J].纳税,2021(29):185-186.

[7]袁冬明.关于提升行政事业单位预算管理水平的思考[J].财政监督,2021(20):55-58.

[8]潘俞红.行政事业单位全面预算管理现状及对策探讨[J].中国产经,2021(19):172-173.

[9]雷文科.关于对行政事业单位预算管理问题的思考[J].纳税,2021(28):142-144.

[10]王晓虹.行政事业单位预算管理新思路[J].时代金融,2016(5):143.

作者：郭丽蓉 单位：广元市精神卫生中心