高质量发展下高校预算管理研究

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摘要：当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为助推高校内涵式高质量发展，探讨高质量财务预算管理供给具有十分重要的意义。本文站在大学治理视角，面对经济高质量发展背景下高校资金供给、管理和监督三个层面的财权预算管理共同治理诉求，针对当前高校预算管理的现状与问题进行研究。最后，本文提出了高校在经济高质量发展阶段下预算管理供给应采取的措施，即不忘预算初心，谋求预算资金配置合理规范；建立健全预算管理体制，压实主体责任勇担当；牢记绩效使命，全面实施预算绩效管理等。

关键词：高质量发展；高校；预算管理；需求；供给

党的报告做出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的判断。高质量发展，意味着高质量的需求、高质量的供给、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环。如何根据资金供给、学校管理和监督层面的财权预算管理共同治理诉求[1]，提供高质量财务预算管理供给，助推高校内涵式高质量发展，是当前高校预算管理面临的重要问题。

一、高质量发展背景下的高校预算管理需求

（一）资金供给层面对预算管理的需求。教育是国之大计、党之大计。党和国家历来重视教育，通过政策设计、制度设计、标准设计等带动投入，落实财政教育支出责任，持续保障财政投入。与此同时，通过积极完善政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨等政策制度，引导社会力量加大教育投入，建立健全高校收费标准动态调整机制，完善落实社会捐赠政策，扩大高校对自费来华留学生学费标准的自主权，落实高校多渠道筹措经费的投入机制。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。中共中央、国务院出台《全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，健全预算绩效标准体系，着力提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果。在高等教育方面，我国高等教育进入内涵式发展阶段，教育改革纵深推进，现代大学制度整体框架基本形成，国务院办公厅出台《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国办发〔2018〕82号），教育部、中央编办、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部等五部门联合出台《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号），教育部印发《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教〔2015〕467号），全面深化改革特别是深化财税体制改革和教育领域综合改革，完善高等教育领域“放管服”改革，加强内涵式发展的激励引导，落实和扩大高校办学自主权。这些意见和制度都代表着资金供给者，从有利于充分发挥高校职能作用、有利于简政放权、有利于更加科学公正地配置资源、有利于引导高校办出特色和水平、有利于完善多元投入机制、有利于妥善处理改革与发展的关系等角度，对高校预算管理提出了新需求，要求高校必须遵循“坚持总体设计、统筹兼顾，全面推进、突出重点，科学规范、公开透明，权责对等、约束有力”的基本原则，依法全面加强收入预算、完善基本支出预算体系、重构项目支出预算体系、践行绩效挂钩的预算安排奖补机制，激发高校自主办学的内涵式发展动力，完善“放”的标准和口径、“管”的依据和内容、“服”的意识和水平，实施全面绩效预算管理。（二）高校管理层面对预算管理的需求。高校是具有独立法人资格、职能权力和责任相对完整的“全责型”经济组织，被授予了资源配置权和职能履行权。当前，高校发展面临着科技革命、人才培养、价值引导等多方面的挑战，学校必须围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等高校职能，拟定发展规划，建立战略目标并逐层分解战略目标，让各级管理者和师生员工为了达到目标共同参与绩效计划制定与实施、绩效辅导与沟通、绩效考核评价、绩效结果应用以及绩效目标提升的持续循环过程，实施绩效管理，推动“双一流建设”及内涵式发展。预算作为对稀缺资源的一种配置行为，在潜在的支出项目间对有限的经济资源进行分配，以求达到效益最大化[2]。高校资源的配置方式决定资源使用效率与发展质量，配置方式不同，会导致学科专业改革发展路径、结构比例、教育形态及办学效益等方面的差异[3]。在高质量发展背景下，高校有限资源相对于无穷欲望而呈现出的严重“稀缺性”，给资金资源配置和利用的“选择性”带来了巨大压力和挑战，由“大”到“强”、由“量”到“质”是现在和未来高校必须着力解决的问题，学校预算管理因此面临新的管理需求。1.资金节约的需求。高等教育资源匮乏与浪费并存的现象，使资金节约成为高等教育首先面临的预算管理需求。在政府会计制度改革背景下，高校注重项目“投入-产出”的管理，从高校教育成本的确认、计量、记录、归集、分配与报告等环节，完善高校成本核算制度，进一步建立有效的成本控制机制，降低学校提供公共产品的成本。在产出效益方面，要求目标、预算、绩效之间具有高相关性，科学决策高校资源的配置，提高资金的使用效益[4]。同时，建立高校资源的开放共享机制，减少资源的重复浪费，提高资源的共享效益。上述几方面均体现了资金节约的客观需求。2.优化支出结构的需求。学校的战略目标规划具体细化为学校事业发展的专项规划和各部门的常规目标任务，通过各部门、学院建立具体的项目来实施。目标管理以项目库建设为基础，以项目建设质量与效益为评价标准。学校通过引入竞争性专项机制，将资源的分配转为项目的竞争，根据学校的战略目标规划，优先选择更符合学校发展规划、效益更高的项目。通过全校范围的竞争，形成高质量项目的集合分类，以达到优化预算支出结构的目的，使投入与目标、质量、社会效果相互匹配，促进良好的教学生态、学科结构比例、办学效益的形成。3.激发科研活力的需求。在国家“放管服”改革策略前提下，高校应在高校科研经费管理上，以简政放权出动力，理清政府、学校与社会之间的关系，扩大科研人员的自主权；以公正监管出公平，项目负责人应在财经法律法规的指引下，遵循规章制度，规范、合理地使用科研项目经费，并主动接受监督，提升科研质量；以优化服务出便利，加强对科研项目申报人的申报服务，提供良好的内部环境，提升科研工作效率。健全的高校科研经费管理体系是促进高校科研健康发展，实现科研强校、科技强国的基础。4.高校管理体系创新及责权利整合的需求。在校院二级管理体制下，学校层面、财务部门、归口管理部门、执行部门需各司其职，各尽其责。从学校层面到归口管理部门再到学院，需统一整合各个层面的责权利，建立有效的信息沟通平台和协作机制，教务、科研、人事、资产、学工、财务等各部门的分管领导之间、部门之间、部门科室之间、部门与学院之间信息互通与共享，建立协同配合与整体推进的有效机制，其中，要尤其重视归口管理部门的职责与权限，充分发挥归口管理部门作用。5.承担社会服务责任的需求。高校需根据社会需求，与其他高校、政府机关、社区、企业、科研院所等机构开放合作、协同创新，引入校外教育资源、产业资源、科技资源等稀缺的差异化资源，与学校内部资源优势互补，促进学校在区域协同创新、社会文化提升、科学技术进步、人才培养建设等方面的创新能力和资源使用效益的提升。高校通过开放式创新，延伸了学校资源的边界，拓展了学校的资源网络，打破了校内外资源流转的壁垒，有利于高校承担社会服务责任，提高高校供给侧与社会需求侧的匹配度。因此，高校在开放式创新的环境中，需扩大预算的内涵与边界，实现校内外资源的交换与流转。（三）监督层面对预算管理的需求。在高等学校，无论是个人的自我监督、单位的管理监督和党纪国法监督，还是基于受托需求的社会监督，都从监督层面对高校预算管理提出了需求，为此，必须明确预算管理责任主体，推进民主管理，完善大学治理体系，规范内部管理，注重风险防控，提高决策效率和决策水平。1.风险评价的需求。高校需对预算编制、预算执行、预算监控、预算评价、预算结果反馈等环节的主要风险进行识别和梳理，明确风险防控的责任主体，制定内部控制制度和业务流程图表，并把人工智能技术内嵌于风险防控的必要环节，利用信息化手段促进内部控制的自然落地和控制效率的提升，从而达到学校内部控制建设和风险评价常态化、科学化的目的。2.绩效评价的需求。我国高等学校预算管理存在绩效目标与战略规划缺乏有效衔接，预算监控未实现绩效覆盖，绩效评价体系不健全等现象，导致预算结果与目标偏离，影响预算资金的配置效率[5]。因此，高校应建立全过程绩效预算评价体系，对高校战略规划的科学性、绩效目标的合理性、项目实施方案的可行性、实施过程的风险性、实施效果的完成性等方面进行评价。绩效评价是高校预算管理的重要内容，也是完善大学治理的重要手段，有利于高校内部资源的优化配置和预算资金的有效使用。3.财务信息公开的需求。随着高校筹资渠道的多元化，高校财务信息公开作为大学治理的重要方面，得到越来越多的重视。高校实行财务信息公开，既有利于高校内部提升财务管理水平，有效防止贪污腐败，又有利于大众开展监督，督促高校合理合法高效地使用教育经费。通过高校公开财务信息，教育主管部门可以更好地开展绩效评价工作，及时掌握高校经费投入产出效益；银行等金融机构能够更好地评价高校的偿债能力，防范债务风险；家长和学生可以更充分地了解学校收费的标准及学费的使用情况[6]。构建新型高校财务透明体系，接受社会监督，是高校内涵式高质量发展的需求。

二、高校预算管理的现状与问题

（一）中国经济进入“中等收入陷阱”的跨越期，高校预算管理没有同步跟上现代化经济体系建设步伐低端制造业可以使一个经济体达到中等收入水平，但从中等收入向高收入迈进的过程中，经济快速发展积累的矛盾集中爆发，原有的增长机制和发展模式无法有效应对，很容易出现经济增长的停滞和徘徊，进入“中等收入陷阱”。中国目前仍然是发展中国家，2019年人均国内生产总值（人均GDP）首次突破1万美元，迎来了从中等收入国家迈入高收入国家的关键时期。在经济增速下行的压力下，中国能否跨越、如何跨越“中等收入陷阱”是值得关注的问题。与此同时，近几年为支持经济发展、增加市场活力，我国实行减税降费政策，加上经济增速下行，财政收入的增长受到影响。2008—2012年，财政收入增速基本维持在10%以上，2013年之后跌下10%[7]，2018年财政收入增速下降到6.2%①，财政收入增速放缓的态势明显。然而，由于公共预算支出的粘性，以四川省为例，公共预算支出的增长幅度大于公共预算收入的增长幅度。2016年四川省全省地方一般公共预算收入实现3389.4亿元，增长8.3%，全省一般公共预算支出达到8011.9亿元，增长9.8%；2017年全省地方一般公共预算收入3579.8亿元，增长9.5%，全省一般公共预算支出8686.1亿元，增长10.8%；2018年全省地方一般公共预算收入3910.9亿元，增长9.3%，全省一般公共预算支出9718.3亿元，增长11.8%[8]。因此，在中国经济进入“中等收入陷阱”的跨越期，面对日益突出的预算收入缓慢增长与支出刚性增长的矛盾，党的报告做出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”的重大判断与总体安排。但我国高校特别是地方高校，预算管理没有同步跟上国家现代化经济体系建设步伐，主要是：事业发展规划与财务预算未有效衔接，事业发展目标与国家“新三步走”战略部署契合度不够，出现了脱离学校财力实际而难以实现或与经济社会发展水平不相适应的目标；实际工作中高校的精力、资源、政策还没有放弃数量和速度偏好，没有彻底克服同质化倾向从而转到内涵建设上，一些要求还停留在口号和导向上，工作还没抓到症结上；高校预算管理不能有效支持高校在“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军”、“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才”、“在不同层次、不同领域办出特色、争创一流”等方面发挥出应有的作用；高校预算管理还不能切实有效地按照供给侧改革要求实现资源的交换、流转与整合，没有发挥出高校在“产教研深度融合”、“开放式创新”等国家动力支撑体系方面的作用。（二）预算管理责任主体不明确、预算“放管服”权责边界不清。当前高校预算管理，无论是预算收入编制与审批执行，还是支出预算编制的基数与定额标准、滚动事业支出规划与项目库建设管理、支出预算的安排审批与下达执行，以及预算全面监管与考评、预算结果反馈与运用……等一系列组织、控制和评价活动，都不同程度地存在如下问题：学校预算统一领导不力，预算管理机构不健全、人员力量配备不足；预算管理信息系统不完善；学校决策层、财务部门、相关职能部门、校内预算单位、项目负责人及监督问责的责任主体不明确，信息不完整，多头管理、交叉重叠管理与无人管理并存；预算“放管服”权责边界不清，事权与财权不匹配，业财不融合，预算管理质量和效率不佳等。（三）财务预算“两张皮”，学校预算不完整、不规范。随着我国高等教育多渠道筹措经费投入机制的建立、发展和完善，高校资金来源渠道不断拓展。但不少高校因对预算管理认识不到位、重视程度不够、水平不高等原因，为了方便预算资金使用和争取更多财政拨款等目的，刻意放大校内预算自主权，忽视财政部门预算的治理约束作用，编制与校内实际情况不一致的部门预算，导致部门预算与学校内部预算之间出现“两张皮”的现象，学校预算存在不准确、不完整、不及时、不规范等问题。主要表现在如下几方面：事业预算收入年初高报，年末以决算需要确定收入实现数，以此增加支出预算执行的选择性、削减财政对学校预算的刚性约束；国有资产出租出借、经营收入净额等有偿使用收益少报漏报，甚至不纳入学校财务预算收入；捐赠、资助收入等预算资金性质界定及用途审查缺失或滞后，不能完整及时地纳入学校集体决策而脱离学校预算监管，导致预算管理不能全覆盖；为弥补支出预算缺乏的前瞻性和科学性而少报“项目支出”，以此为项目拆分提供便利、为学校自主追加调整创造条件，导致支出预算编报不准确、不完整。（四）全面预算绩效管理理念未形成，预算绩效不佳。高校对全面实施预算绩效管理的认识不到位，在预算绩效管理中存在如下突出问题：绩效理念尚未牢固树立，存在重投入轻管理、重支出轻绩效现象；对学校管理和资金供给层面的绩效管理需求认识不充分，未建立完善预算绩效管理体系，全员参与、全过程实施预算绩效管理的局面未形成；绩效管理的广度和深度不足，尚未全覆盖预算资金，资金使用绩效不佳，一方面预算资金紧缺，另一方面部分资金低效甚至无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。

三、高质量发展背景下加强高校预算管理的措施与建议

为满足高质量发展背景下的高校预算管理需求，高校必须针对预算管理的现状与问题，不忘预算初心，牢记绩效使命，采取切实可行的措施，全面实施预算管理。（一）不忘预算初心，谋求预算资金配置合理规范。面对有限资源相对于无穷欲望的严重稀缺性，资金资源配置和利用的选择性面临巨大压力和挑战。高校必须根据学校事业发展规划、发展目标和职责任务，不忘预算初心，坚持“大收大支，综合预算”原则，充分发挥高校职能作用，完善多元投入机制，统一管理收入，统筹安排支出，突出学校办学特色和水平，推动资源配置的科学性和公正性；坚持“尽力而为，量力而行”原则，妥善处理改革与发展、生存与发展、数量与质量的关系，加强事业发展规划与财务预算的统筹衔接，合理引导预期；坚持“统一要求，分类管理”原则，按照国家事业单位预算管理改革的总体要求，实行分类管理，增强同质性业务的集约性与高效性。（二）建立健全预算管理体制，压实主体责任勇担当。高校预算管理事关资金的分配和使用效率，必须遵照教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中“落实和扩大高校办学自主权”的要求，按照责任主体、管理制度、财务平台“三位一体”整体设计，建立健全“统一领导、归口管理、分级负责”的预算管理体制，厘清机构人员职能职责边界，压实主体责任，形成学校抓总、业务落地、数据支撑的预算管理体系。学校党委常委会是预算管理的决策机构，负责审定学校年度财务预决算，讨论决定学校预算和资金管理制度、重大融资合作、重大项目资金安排、大额资金使用和校办产业资金政策等；校务会是学校预算管理的领导机构，负责审核、修订预算草案，并按规定权限调整年度预算；校领导负责分管领域的预算管理工作；财务部门是学校预算日常管理工作部门，负责学校层面的预算管理组织、协调、编制与资金下达等具体工作；国有资产与物资设备管理处（招投标中心）是政府采购计划编制的归口管理部门；学校内设学院、党政职能部门、群团组织、业务部门、科研机构及所属法人单位（含学校占控股地位或者主导地位的单位）等是学校二级预算管理部门，负责编制和执行本部门年度预算，履行相应经济责任；预算项目经费负责人是项目经费使用的直接责任人，负责经费预算的编制和执行，对经费使用的合规性、真实性、相关性和预算绩效承担直接的经济与法律责任，并自觉接受相关部门的监督检查。相关预算归口管理职能部门负责归口管理业务预算建议方案的编制，学校下达预算项目的过程控制、项目验收、绩效评价与监督，以及支出预算标准体系建设等工作。审计部门负责对单位（部门）预算管理进行审计监督、评价与建议，并对专项审计项目的项目立项、预算编制、项目实施、项目结项验收、项目效果等全过程实施审计评价，分析推测单位整体绩效。（三）牢记绩效使命，全面实施预算绩效管理。高校应根据财政、教育部门关于部门预算编制的工作要求，综合考虑学校预算管理的历史与现实，结合事业发展规划、阶段性目标任务，对预算组织与编制、审批与下达、执行与调整、结果与公开、评价与反馈等一系列组织、控制和评价活动实施全面预算绩效管理。首先，全面预算绩效管理是全员参与、全方位、全过程预算管理。对于收入预算应在认真核实收入来源的基础上，界定资金性质，积极稳妥、真实完整地编制学校通过各种形式和各种渠道依法取得的教学、科研及其他活动的资金流入计划，从源头上管控预算的真实性、完整性；对于基本支出预算，应按国家有关政策、编制人数等基本办学数据、控制额度和定额标准，在加强办学成本管理的基础上，参考工作任务变化及以前年度预算执行情况，完善基本支出预算体系；对于项目支出预算，应根据特定的工作任务或事业发展目标需要，安排重点学科建设项目、科研平台建设项目、教学实验平台建设项目、专业能力实践基地建设项目、人才和团队建设项目、公共服务平台建设项目、基建维修改造项目以及其他与学校内涵发展紧密相关的项目预算，重构项目支出预算体系。其次，全面预算绩效管理应强化绩效目标管理。学校要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达，做好绩效运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，让绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，化解收入放缓与支出需求扩大的矛盾，实现预算和绩效管理一体化。第三，全面预算绩效管理应实施归口管理。按照事权与财权相统一和“强化责任、注重绩效”的原则，根据赋予的权利和所应承担的责任，对全部预算资金、预算管理全过程实施归口管理，各负其责、各司其职，充分依靠或协同预算归口管理部门有效解决校外捐赠经费和赞助经费等界定缺失或不及时准确、专项预算项目采购验收被视为项目结项验收、财务部门凭空编报预算绩效报告或支撑材料不足、财务部门单方面办理预算执行不力经费清零或结转处理等现实问题。第四，加强预算绩效考核与监督，推动预算管理绩效循环递升。学校预算归口管理职能部门要对归口管理经费从预算安排、绩效指标、验收考核和结果运用等方面分类制定和完善预算绩效管理办法；财务部门要从预算执行、业绩产出、目标任务完成、规划落实等方面对预算归口管理职能部门和校内单位的项目绩效、政策绩效、职能绩效、部门绩效和政府绩效实施绩效评价；审计部门要按照全面实施预算绩效管理的要求，对财务部门、预算归口管理职能部门和校内单位预算绩效管理全过程进行审计和再监督；学校要对标上级部门预算绩效考核办法及考核结果，并将绩效结果与校内单位和主要责任人的年度考核及以后预算安排挂钩，使全面实施预算绩效管理落到实处，推动预算管理绩效循环递升。（四）推进业财融合，提升全面预算管理融合度。全面预算是业财融合的重要内容，全面推进业财融合与内控信息化建设，让业财融合贯穿于整个预算管理过程。预算编制前，财务部门应广泛听取学校二级预算管理单位、预算归口管理职能部门对预算管理的意见和建议，针对各单位业务特点进行充分沟通和协调，将各种差异性体现在预算指标中。在预算编制中，学校应在财务、业务充分沟通的基础上，形成公开、透明的预算指标、标准和流程，实现预算资金全覆盖。预算编制后，学校按照公开透明的预算指标、标准和流程审批下达预算，校内所有单位严格预算执行与监督，真正形成全员参与、全方位、全过程预算管理，整体提升预算编制、决策、执行、监督的融合度。（五）加强预算信息系统建设，满足信息公开、风险防控、绩效评价监督需求。人类社会进入数字时代，人工智能、区块链、云计算、大数据和5G技术等迅猛发展和深度融合，对预算管理产生了深刻影响。高校预算管理必须运用技术手段，将国家有关政策、编制人数等基本办学数据、以前年度预算执行情况、预算指标和标准、绩效目标、预算执行与反馈等信息，按照预算管理需求进行整合、分析与共享，满足信息公开、风险防控、绩效评价监督需求。

作者:江林 杨箫 金京 单位:西华大学计划财务处