事业单位预算绩效管理路径解析

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摘要：当前,我国高校“双一流”建设正在如火如荼进行中，许多高校都把“双一流”作为自身发展的战略目标。在此背景下，高校应如何聚焦“双一流”战略目标，做好战略管理、预算管理和绩效管理工作，优化资源配置，提高办学效益，是当前许多高校应该深思的问题。文章以战略地图为基本工具，提出了构建基于战略地图的高校预算绩效管理体系的设想，并以C高职院为例，分析了“双一流建设”背景下战略绩效管理的实现路径问题，提出高校应将预算管理过程嵌入战略管理过程，突出绩效考核，战略管理过程遵循“战略目标—绩效指标—指标值—行动计划—资源配置—绩效考核”的流程。

关键词：高校“双一流”建设战略地图绩效管理平衡计分卡

一、引言

在报告中强调，要“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，可谓旗帜鲜明地吹响了高校“双一流”建设的号角。继一批批世界级、国家级的一流大学和一流学科名单相继公布后，各个省份也纷纷拉开了省内双一流建设的帷幕。湖南省政府在《湖南省全面推进一流大学与一流学科建设实施方案》中还提出了“一流高职院校和一流专业群”的建设目标与建设任务，为湖南的高职院校带来了新的机遇与发展平台。在此背景下，如何提高治理能力是高校迈向“一流”进程中的重要课题,是许多高校亟待补齐的短板。近年来，财政部密集的《预算法》《行政事业单位内部控制规范指引》《管理会计基本指引》等，无一不指向一个重要的关键词：绩效管理。可见，加强行政事业单位的绩效管理是我们当前所面临的一个重大课题，也是高校治理能力建设的关键环节。随着高等教育的发展，财政投入日益加大，经费来源日益多元化，这对高校的发展无疑非常有利。然而，高校的预算管理及绩效评价的情况却不尽如人意，预算编制科学性不高，预算执行结果缺乏考核评价，资源配置较随意，不能与院校的发展战略相适应。本文尝试将战略地图这一重要的管理工具贯穿到高校的预算管理过程中，构建基于战略地图的预算绩效管理体系，实现战略管理、预算管理和绩效管理的有机统一，以利于进一步促进高校的内涵发展，提高院校治理能力。

二、基于战略地图的预算绩效管理设计思路

战略地图最早见于卡普兰和诺顿在2001年出版的《战略中心型组织》一书，是对平衡计分卡理论体系的丰富和完善。战略地图其实就是一种可视化的战略描述工具,它将组织战略可视地、清晰地在平衡计分卡上表现出来，能成功地将组织战略分解为具体的目标值和行动方案,直至每个人的个人目标和行动。近年来，战略地图被广泛地应用于政府等公共组织的绩效管理领域，取得了较好的应用效果。值得注意的是，高校在应用战略地图和平衡计分卡时，应对四个层面中的客户层面和内部流程层面给予特别的关注。客户的界定应有别于传统的平衡计分卡，对不同的内部流程应予以区分。在高校管理过程中存在众多流程，每个流程都以某种特定方式创造着价值，其中少数关键战略流程必须受到特别关注和重视，因为它们创造了战略的差异化，实现了高校不同的战略目标，如学科建设、教学管理、学生管理、专业设置、科研管理等。实施基于战略地图的预算绩效管理的主要目的，就是要创新预算管理方式，优化资源配置，突出预算安排的战略导向，强化预算绩效管理，实现战略管理、预算管理和绩效管理的有机统一。其总体思路是：将预算管理过程嵌入战略管理过程，突出绩效管理，预算管理过程遵循“战略目标—绩效指标—指标值—行动计划—资源配置—绩效考核”的流程，对预算执行结果的考核就是对战略目标实现程度的检验。

三、基于战略地图的预算绩效管理在C高职院的应用

（一）C高职院基本情况。C高职院是一所由湖南省教育厅主管、衡阳市人民政府主办的全日制公办普通高等学校。学院地处历史文化名城衡阳，办学历史悠久，底蕴深厚，2016年立项为湖南省卓越高等职业学院建设单位，是湖南省示范性（骨干）高等职业院校、湖南财经管理人才和工业技术技能人才培养的重要基地、衡阳现代服务业（财贸金融）和衡阳先进装备制造业两个职教集团牵头单位。学院占地面积1026亩，有教职员工661人，在校学生1万余人。“十三五”期间，学院发展的总体目标是实现“一建一创”：建成湖南省卓越高职院、争创国家“双一流”学校。（二）C高职院预算管理现状。学院预算管理改革起步较晚，经过几年的摸索，学院经历了预算从无到有、由粗入细的过程，目前预算编制比较规范，预算执行比较严格，预算的刚性约束力较强，严格预算调整程序，杜绝了无预算、超预算支出。能够定期分析并通报预算执行情况，实现了预算的公开化。尽管C高职院的预算管理工作基本符合《预算法》和《高等学校会计制度》等法律法规的要求，但是相对于学院发展需求来说，仍然存在着以下突出问题：1.预算编制缺乏客观依据。预算对上年基数依赖过大，基本沿袭增量预算的思路，支出一般只增不减。长期沿用此方法，会造成各预算部门无谓地增加支出，使支出预算指标超过实际需要，且差距会日益增大。而且，这种方法不利于预算支出结构和事业发展布局的调整，致使各部门盲目争取预算规模，造成资金供应紧张，资金使用效益下降。2.预算管理环节不完善。多年来，C高职院只注重对预算投入的管理，不重视产出的管理，相应的预算管理模式包括预算编制、执行和分析均是以投入为基础，工作重点主要是对预算的执行进行事中控制，花大力气去审核支出项目的正确与否以及预算执行率是否准确，没有将精力放在对预算执行结果的考核评价上面，也没有一套科学完整的预算考核体系。作为全额拨款的事业单位，工资薪酬很少与工作业绩挂钩，也就没有对个人及执行机构的预算执行结果进行业绩考核并给予奖惩，导致C高职院预算管理一直以来只停留在制订预算和执行预算的水平，预算支出绩效考评环节缺失。3.预算管理与战略管理脱节。学院的预算管理与发展规划职能分属于不同的部门，预算工作未能放到战略高度上加以认识，预算编制与学院的战略规划存在脱节现象。各部门在编制预算时虽然考虑了下一年度的工作，但无法将其量化，预算编制的起点仍然侧重于上一年度的实际消耗情况，着眼于过去，没有考虑到学院未来的发展目标和方向，因此学院的预算规模虽然年年有所增长，但是对战略目标的推动作用却不大。预算资源分配时没有充分考虑可持续发展的需要，资金使用上未能突出战略导向。（三）C高职院基于战略地图的预算绩效管理应用。1.战略地图各个层面的确定。根据“战略目标—绩效指标—指标值—行动计划—资源配置—绩效考核”的预算管理思路，C高职院的首要问题是根据学院的愿景和使命确立中长期战略发展规划，界定好战略地图的各个层面及其顺序。根据学院“做湖湘一流、全国知名的高职院”的愿景和“立足‘财’、‘工’两大专业群，为社会经济发展提供人才支持和智力支持，在同行中产生引领示范作用”的使命，学院制定了“十三五”事业发展规划（2016-2020年），对学生规模、教学质量、办学收入、专业建设、师资队伍建设、教研科研、社会服务、国际合作交流和基本办学条件九个方面提出了明确的目标，围绕这九个方面的目标确定了11项具体工作任务和举措。对战略地图各层面的界定问题，C高职院的考虑如下：高校作为事业单位，其主要任务是借助公共财政的支持提供特定的公共产品，面向政府、企业、家长等有关利益方提供服务，满足利益相关方的需求是学院的第一要务，这也直接指向学院的使命，因此相对于传统的平衡计分卡而言，客户层面由利益相关者层面来代替，并且在整个战略地图框架中，该层面放置在使命和愿景之下，位居战略地图四个层面的第一层，作为一级战略目标统驭着后面几个层面；学院内部各个业务组成的流程可以理解为战略的实现路径，业务流程过程的质量决定着学院提供的服务的质量，因此内部流程层面位于利益相关者层面之下；学习和成长层面包含学院对发展所需的人力资本、信息资本和组织资本等无形资产的管理，是影响战略实现的无形因素，财务层面是对资源配置的管理，是影响战略实现的资金因素，两者共同位于战略地图的最底层，可视为实现战略的保障。2.战略目标的确定。（1）利益相关者层面。在利益相关者层面，C高职院的战略目标主要围绕人才支持和智力支持两大使命展开。在人才支持方面，战略目标主要是“建成人才输送基地”、“提高毕业生竞争力”和“满足企业用人需求”三大板块；在智力支持方面，其战略目标主要是“建设生产性实训基地”、“向社会提供技术服务”和“为政府提供决策支持”三个方面。（2）内部流程层面。内部流程层面，先划分出教学管理、行政管理、科研与社会服务、招生就业和后勤保障五个战略主题，在每个主题下再确定若干个主要的战略目标，如教学管理战略主题下有优化专业结构、改革课程体系、创新教学方法、完善教学资源和提高教学质量五个主要的战略目标。又如，招生就业战略主题下有稳定学生规模、提高生源质量、做好就业服务和实现高质量就业四个战略目标。这两个战略主题都是服务于人才支持这一使命。科研与社会服务战略主题则主要服务于智力支持这一使命，有加强应用技术服务、加强教研教改研究、拓展技术咨询服务、加大技术培训服务和深化产学研合作五个主要的战略目标。行政管理战略主题囊括了院校治理能力建设的各个方面，后勤保障战略主题则主要保证基础设施供应和校园的正常运转等。（3）学习与成长层面。学习与成长层面主要注重学院无形资产的积累，包括提高师资水平、建设管理团队、打造智慧校园和营造校园文化四个战略目标。（4）财务层面。财务层面主要关注的是学院资金的角度筹集与使用，包括办学收入增长、资源分配合理、提高支出效益和控制财务风险四个战略目标。3.分解绩效目标，形成绩效指标体系。针对战略地图中分解到各个层面的战略目标，分别设定相应的绩效指标，形成绩效指标体系，按平衡计分卡的四个维度分别列表如下：4.列出行动计划，编制预算。从战略地图中分解出各年度战略目标，并根据工作职责分配至校内各预算单位，制作各部门年度工作目标责任状，选取关键绩效指标，为每个绩效指标设定合理的目标值，各预算单位据此制定行动计划，编报本部门经费预算。上述过程也就是从战略确定到资源配置的过程，可以用图2表示：预算编制部门需要根据列表中的行动计划来申请预算。每一份专项经费预算申报表就是一份与学院战略目标相一致的工作任务清单。5.预算绩效考核。在每季末和年末，由财务处会同规划处对各行动计划的效果进行考核，从而检验预算执行的结果是否与战略相吻合，考核时，直接将预算编制时所参考的指标目标值作为对资金使用的绩效考核标准。预算绩效评价的结果作为各部门制定下一年行动计划的参考，也是编制下年预算的依据。为增强教职员工的预算绩效管理意识，绩效评价的结果与教职工个人的奖励性绩效工资挂钩。

四、结语

通过将战略地图嵌入到高校的预算管理过程中，原有比较主观的预算编制过程就可以根据战略重要性及相关性客观地进行，使预算编制更科学；通过战略地图引申出来的平衡计分卡及其关键绩效指标体系，可以对预算执行的效果进行客观的考核，实施预算绩效管理。这样就实现了学院战略管理与预算管理的有机结合，形成完整的基于战略地图的预算绩效管理体系，使学院预算工作呈现战略规划清晰、预算分解合理、绩效考核客观的良好局面。

参考文献：

[1]郑礼光.基于战略地图的全面预算管理模式[J].福州大学学报（哲学社会科学版）2009(06)

[2]葛洪朋，韩珺，王云.对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].财务与会计,2014(11)

[3]孙莹,孟双.基于战略地图的高校预算管理研究[J].中国行政管理,2016(12)

作者:周宇霞 单位:：湖南财经工业职业技术学院