国有企业全面预算刚性管理分析

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一、预算刚性特征分析

财政部正式的《企业内部控制应用指引第15号－全面预算》提示，企业实施全面预算管理过程中，若缺乏刚性管理将很有可能导致预算流于形式。预算管理作为一种企业的管理制度，其从制定伊始就是“约束”的本色，这个世界没有绝对的自由，企业管理也同样如此，只有在刚性约束下，才可能真正的做到“权衡利弊、有所取舍”。另一方面，从预算的定义来看，全面预算这个企业管理系统工具是对企业预算期内外部环境分析的基础上，对企业预算期间的各项财务和非财务资源进行分配，同时也是以企业的权责为基础进行的一种工作分配机制，其本质上一种“共生”的平台，是企业资源效率最优化的平台，也是企业对于预算期间各项经营活动的一场模拟，在此基础上形成的预算是企业上下一致、同生死的军令状，所以其是刚性的，所有人必须遵从且执行的。

二、背景描述

笔者所在公司的是一家轨道交通企业，经过数十年发展成为集团公司，资产总额上千万元，以提供优质轨道交通服务为核心，融建设、运营和物业发展于一体，经营轨道交通，创造效益，为提升城市功能，推动城市建设发挥能动作用。在企业快速发展阶段，建设、运营和物业发展于一体的发展模式使得公司由原来单一建设与经营战略转变为轨道交通及相关资源物业大系统的整合战略，此时，作为战略实施的保障与支撑系统的经营管理手段尤为重要，企业在快速发展的起飞时期已着手推行全面预算管理，但一开始并没有取得预期的效果，预算管理整体较为松弛，以致企业内部资源配置效率低下，企业决策失去方向、缺乏标准。如，预算编制时经常出现预算单位和集团预算管理部门讨价还价的局面，从上到下都觉得预算在束缚大家办事花钱，预算执行过程中时不时会跳出个项目，要求追加预算，甚至出现“下面经常打报告，上面频繁调预算，预算跟着报告跑”的现象。各预算单位在预算管理中会因为各自的利益背离预算宗旨，要不夸大预算资源需求量，又不降低生产能力的估值，以便轻而易举完成预算指标。在这种状况下，预算演变形式上的数字和文字游戏，难以实质性推动并取得务实的效果。

三、应用实践

针对以上情况，集团公司认真思考，认识到对于规模庞大、业态多元化、管理环境复杂的集团企业来说，实现精准、有效的全面预算管理非一朝一夕的事，针对企业管理工作复杂繁琐、千头万绪的问题，应致力于从根本上解决。通过进一步反思，我们认为集团公司在实施预算管理过程中忽略了预算刚性这一基本特征。接下来几年，集团公司提出了“以刚为本”的预算管理理念，从预算组织权利、预算目标、预算执行、考核和手段等方面逐步强化预算刚性管理，全面维护预算的独立性和权威性，取得了一定的成效。第一，建立预算权利的刚性要保证预算在企业内部的权威性，集团公司首先鲜明地提出全面预算管理是“一把手”的权利工程，在实施过程中，董事长总经理都重视、参与并直接领导全面预算工作，并赋予预算管理机构足够的权限。从组织架构上，集团公司确定了董事会是公司预算的法定决策者，预算管理委员会是董事会专门设立的机构，对董事会负责，由总经理出任委员会主任，委员会在全面预算管理中居于主导地位，赋予其修订管理办法、考核办法、审批预算调整、提出预算考评意见等足够的权利;预算委员会下设预算管理办公室，由分管财务副总兼任主任，负责预算管理日常事务，对各单位预算情况进行必要的初审、协调与综合平衡;预算单位按集团组织结构层层设立，预算单位行政负责人对本单位预算总负责，各单位预算业务受预算管理委员会指导。从制度上，将全面预算的组织体系在相关制度上固化，保障各层级预算管理的权利不容轻易改变或调整。第二，明确预算目标先进的刚性要改变预算编制过程中预算单位和预算管理部门短期博弈或一次性博弈的局面，集团公司在保证预算目标的先进性和导向性下了很大功夫，确保了其刚性约束力。一方面，旗帜鲜明地提出预算目标应当是通过努力才能实现的目标，目标不具有先进性或挑战，不利于挖掘企业潜力，就起不到引导激励作用，不通过努力就能实现的预算目标，则不具有先进性。因此，年度预算启动前，预算管理部门对年度预算资源的总量以及各单位拥有资源量进行客观的评估，做到心里有大帐;在审核各单位预算目标时，主要关注预算指标编制是否积极，生产规模或能力是否存在有意保守预估，各单位预算是否体现了不断追求高目标的企业精神。作为反面教材，集团就曾经出现过预算单位草案因被预算委员会批示“目标未体现高追求”而被退回的情况，在审核的过程中集团提倡的积极预算将会充分体现。另一方面，集团公司明确了全面预算要始终以战略规划和战略目标为导向，与战略规划和战略目标一致，将战略目标的长远思想灌输在预算管理理念中，从而减少各预算单位自行裁定经营目标的空间。第三，建立预算执行控制的刚性预算一经批准后，各预算单位的经营活动理应严格控制在预算范围内。集团公司在总结前期预算效果不佳的基础上，进一步制定了控制规则:一是全业务控制规则，即一切开销和支出必须有预算，无预算的，要不申请预算外项目或调整预算，要不直接被拒绝;二是预算外项目和预算调整规则，预算外和预算调整必须坚持基于“客观”、“重大”的变化，且有利于企业战略的实现，所有预算外项目和预算调整必须经预算管理最高权利机构批准，预算调整仅一年一次，而对不负责的频繁预算外申请在年度考核中予以扣分;三是加强过程控制，不等到预算执行完毕后“望洋兴叹”，力争把问题消灭在萌芽状态;四是突出管理重点，对于重点项目、影响全局的项目严控，关键性预算指标的执行情况几乎“天天讲、月月讲、年年讲”，甚至进行实时跟踪。最后，强调预算仅为一定期间内(如月、季、年度)有效，超出约定期间，无论执行情况如何预算自然终结。第四，建立预算考核奖惩的刚性预算管理若无相应的考核奖惩配套制度，执行力便大打折扣，集团公司在实施预算管理之初就遇到了因未将预算工作纳入考核体系，导致预算执行结果没有太大约束力的问题。之后，集团公司将预算管理作为年度绩效考核重要部分，意义在于，经过权威确定的预算数据，可以作为评价整个集团经营业绩的标准，也作为内部各预算单位、甚至每位员工业绩考核和评价的标准。预算管理考核的具体指标除了经济业绩指标外，针对预算管理的各个关键环节的表现，如，预算调整频率、编制的前提条件多少、预算分析是否到位、执行准确率等，作为“预算管理规范”指标也纳入考核范畴。与此同时，考核标准做到公开透明，便于集团上下监督，考核指标在年度预算下达时一并对各预算单位公开，预算管理机构对考核结果负责解释，做到不偏不倚、客观有据，树立考核的严肃性。最后，考核完毕后，必然与单位和个人绩效挂钩，和优秀团队评选挂钩，提高下级单位和员工对预算的重视程度。第五，实施预算信息化的手段刚性预算管理工作涉及集团上下，范围广、信息量大，在实施预算之初，大部分企业都会依赖手工或单机版操作，预算编制的精细程度、预算执行情况的查询、预算执行分析数据的同步产出是根本无法实现的。为了改变这种现状，集团公司逐步启用预算、财务、报账等集成化建设，联通各生产、人力、合同等系统，消灭信息孤岛，用信息系统这一刚性手段来管理全面预算管理的全过程:一是科学设计预算管理标准和流程，将标准要求和流程步骤嵌入信息化系统中;二是细化各类数据的颗粒度，尽管由集团统一完成预算基础信息，但会针对各预算单位业务板块特点并进行个性化设计和管理;三是建立数据之间的关联，如预算项目与会计科目的对应关系，报账系统与预算系统的关联关系等。实践表明，信息化既实现了数据共享，又促使预算系统执行的刚性大大增强。当然，全方位的推行全面预算刚性管理，并不代表忽视企业管理的柔性的一面。随着集团公司快速发展，公司结构日益复杂，运转日益高速形势下，目前，我们在原有预算管理“刚性为本”的基础上，增加了“刚柔并济”的理念，主要用于解决管理刚性产生预算死角的弊端，在企业的预算范围内，给予执行单位充分的授权，从而往最有利于降低经营管理难度、提高效率、提升效益方向发展。

四、结束语

按照制度创新、管理创新的工作思路，笔者所在的国有企业在全面预算刚性管理方面进行了有益探索，经过不断的实践，全过程、全员参与、全方位的预算理念已经在企业深入人心，通过全面预算刚性管理调动了员工积极性，整合了资源，控制了开支，提高了经济效益，实现了企业从粗放型管理、松弛型管理到精细化、集成化管理的转变。

参考文献:

［1］财政部会计资格评价中心高级会计实务［M］.中国财经出版社传媒集团经济科学出版社2018.

［2］林茂德张泓.深圳地铁集团集成化全面预算管理的探索和时间［J］.城市轨道交通研究2009，12(12).

［3］马杰.浅谈企业全面预算管理中的刚性与柔性管理［J］.中国总会计师2019，3(188).

［4］刘小勇周俊峰.高校预算之刚性管理与柔性管理问题研究－基于新预算法的考量［J］.赣南师范大学学报2018，第一期.

作者:柳敏 单位:深圳市地铁集团有限公司