公共财政框架下县级预算管理改革

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一、公共财政与县级预算规范模式

（一）公共财政概念

早在十八世纪七十年代，举世闻名的经济学家亚当史密斯在《国富论》中提出了公共财政的概念。公共财政存在的基础是市场经济，市场经济一直有一只“看不见的手”在调配资源，但这只“看不见的手”偶尔会在某些领域出现失灵的情况。因此需要政府使用“看得见的手”来对市场进行调控，通过宏观调控来防止垄断、建立健康的市场体系、实行收入的公平分配等等。由此我们可以得出一个概念：公共财政即是市场经济与宏观调控都无法调解的公共资源的分配、调控等经济活动。

（二）县级预算规范模式

英国是第一个出现政府预算制度的国家，此后便为世界许多国家所仿照与采用，由此而形成的各国政府预算制度尽管在具体的实施上有所不同，但是其内在的基本原理与原则是相同的。所以，规范模式下的县级预算肯定会具备计划性、归一性、公开性和法治性的特点。近年来，随着社会主义民主政治的不断进步和财政预算管理制度的逐步完善，我国政府预算更加规范，特别是县级预算也向规范化、科学化、精细化迈进。

二、当前县级财政预算管理现状与问题

（一）县级财政预算现状

1.县级财政预算缺乏完整性

在我国，县乡一级是财力最薄弱的环节。一方面分税制财政体制的实施，上级集中了较多收入；另一方面县级财政负担了大量的刚性支出和配套支出，导致县级财权与事权不一致。对于县级财政的状况，一个直观的数据是国家审计署最新公布的报告，截至2012年年底，有195个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。如果县级财政没有财力保障，地方许多事务就无法履行，地方为了保障运转就难免另寻出路，会加重地方政府性债务风险。

2.县级财政预算缺乏可靠性

财政预算的可靠性要求财政数字必须准确，过高与过低都不符合可靠性标准，各类不同性质的收入必须分类记录。当前县级政府由于存在大量的非税收入资金（如土地出让金）以及缺乏相应的预算权，从而导致了县政府收支计算十分困难。3.县级财政预算缺乏间断性预算制度不仅仅只有预算部分，还应该包含监督与审核。恰好，县级财政预算工作中最为薄弱的环节就在于审计与监督。根据国家预算体系的要求，县级预算要经过三种审计与监管。第一步是内部审计，之后是外部事后审计，最后是预算评价。预算评价中最重要的绩效与效果评价机制在县级政府几乎不存在。因此对于县级政府而言，预算监督毫无操作性。

（二）县级财政预算改革所面临的问题

1.预算管理缺乏稳定的财政框架支持

地方政府大部分地方税自从税制财政体制改革以来一直处于与中央共享的状态，这种制度严重制约了地方财政的税源涵养，不利于地方财政的长远发展，严重打击了预算管理改革推进的积极性。

2.预算改革定位不明确

多年来，关于预算管理体系的讨论与报道不绝于耳，但是报道内容大部分都带有事后诸葛亮的性质，带有用实践逆推真理的弊病。中国政府对于改革目标采取的逐步探索策略，这种策略比较符合现实社会要求，逐步探索也是中国经济发展改革的基本方向，但是不能将其作为目标选择不坚决的理由。

三、县级预算管理改革策略与建议

（一）深化县级财政预算制度改革路径选择根据国务院办公厅转发了财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》，明确将通过加大奖补资金支持力度、完善省以下财政体制、健全激励约束机制等方式更好为县级财政纾困。完善县级基本财力保障机制，有利于增强基层政府责任意识，同时利于地方经济均衡健康发展。将政府收支全部纳入预算管理，健全政府全口径预算体系。加大地方一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户管理资金的统筹力度，增强政府财力综合运筹能力。明确一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算以及国有资金经营的关系和定位。规范县级政府债务管理，将债务纳入一般公共预算进行管理。

（二）深化县级财政预算制度改革制度建设要解决财政体制不到位、收入难以统筹管理等问题需要从以下几个方面入手：第一，按照预算实行编制、执行、监督权力分离的财政内部机构，实行“三位一体”的财政体制；其次，通过标准定额的制定，对预算各个阶段做出明确规定；第三，加强内部控制，确保财政资金运作的安全；再次，加强部门之间的合作，利用资源共享达到资金流程效率化的目标；最后，建立相应的奖惩机制，鼓励各个单位的理财积极性。

（三）推进政府采购改革。政府通过严格执行“管采分离”的管理体制来强化财政部门的监管职能。县直部门与单位需核实资产空间，在科学论证的基础上依法对政府采购预算进行编制。符合县级统一采购标准的应使用批量集中采购方法，降低采购成本。政府采购预算需在一年以内执行并签订，保证政府采购预算执行的效率。

(四)改进年度预算控制方式。支出预算与政策取代收入预算与平衡成为了地方级公共预算审核的重点内容，为此可以通过跨年度预算平衡制度对公共预算进行调控，地方公共预算如出现短收或超收情况，可以利用调节基金对其进行控制，实现收支平衡。同时地方政府可以规划一份为期三年的财政预算政策，当调节基金控制力下降时，通过该政策来保障规划期内重大建设项目的建设与运行。从而提高财政政策的综合前瞻性。

（五）全面推进预算绩效管理。以“分类指导、重点推进”为原则，建立完善的县级预算管理制度，力求达到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理目标。同时在地方建立起覆盖所有部门预算单位的绩效评价体系，将评价结果与奖惩力度挂钩。并将绩效评价结果进行公开，接受社会的监督。

四、结束语

当今社会各界普遍认为，要建立县级公共财政体制必须从预算管理制度体系构建工作开始做起，只有将改革各个层面有机结合，才能保证公共财政框架下县级财政预算管理机制长期健康的发展。

作者:张胜鹏 单位:浙江省洞头县财政项目预算审核中心