管理会计在预算管理中的应用

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一、管理会计在预算管理中应用的现状

管理会计发源于欧美发达国家。随着企业管理的需求，以财务会计为代表的外部报告会计提供的信息逐渐不能满足决策需要，为提高决策质量，以提供内部报告为目地的管理会计的逐步发展起来，在企业中得到广泛应用。20世纪70年代末80年代初，随着新公共管理改革，西方国家开始逐步将管理会计引入政府部门管理尤其是公共财政之中，管理会计在政府部门的应用逐渐在全世界范围得到推广。20世纪70-80年代，管理会计在政府部门的应用得以发展，但管理会计在政府部门应用仍然主要是预算管理和绩效评价。1990年以来，政府部门管理发生了重大变革，管理会计在政府部门的应用快速发展，更加强调产出和结果，尤其强调绩效考核。管理会计在政府部门的研究和应用趋向深入。改革开放以来，我国一直在探索管理会计在政府管理中的应用。特别是在财政管理实务中，取得了良好的效果。如逐步推行政府成本和绩效管理，试行政府滚动预算和中期预算，广泛开展绩效评价，标准成本法等成本管理方法也在一些预算管理中得到应用，尤其是在财政预算编制过程中广泛应用了政府部门人员经费定额标准和公用经费定额标准；在政府公共投资领域逐步推广PPP、向社会力量购买服务等新型投融资方式。通过引入管理会计，使政府部门财政管理水平和资金使用效益不断提高，财政管理能力逐步提升。2013年起，财政部大力推动管理会计在我国的应用。财政部部长楼继伟在2014年7月31日为中国总会计师协会组织的“中国管理会计系列讲座”作了首场报告：《加快发展中国特色管理会计，促进我国经济转型升级》。报告总结了我国管理会计的发展现状与问题，提出了加快发展中国特色管理会计。2014年10月份财政部正式《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，成为建设我国管理会计体系的纲领性文件。

二、管理会计在预算管理中应用存在的问题

（一）管理会计在政府部门应用存在局限

首先，政府作为公共组织，本身就具有经济属性、社会属性等多重属性。更多的时候，政府部门决策不光考虑经济因素，也需要考虑政治因素、社会因素、长远利益等多个方面。政府提供公共服务的成本和收益难以计量。各地区、各部门之间在在的差异，决策的制约因素、决策目标的多元化使得管理会计的应用相对复杂。其次，管理会计起源于发达国家，我国理论界主要沿用西方的一些研究成果，尚未形成一套有中国特色的管理会计理论体系和方法体系,更多方面仅用于定性分析，定量分析手段缺乏，实际应用价值不高。而且管理会计主要研究成果和实践主要来源于企业，在政府部门的应用理论和实践相对缺乏，对社会效益和宏观决策的预测与分析而言，其价值严重不足，需要进一步研究与发展。

（二）政府自身对推广管理会计积极性不高

政府部门既是政策的制定者又是执行人，导致其对预算规模的追求大于其对支出绩效的向往，缺乏有效的内在激励机制。管理会计手段的应用，限制了财政资金的违规使用，减少了政府的操作空间。这导致地方政府缺乏内在意愿来加强预算管理，管理会计在政府中应用主要是靠行政命令在推动，各地区各部门被动应对。

（三）政府会计核算方式限制了管理会计的应用

在采用收付实现制会计基础的前提下，隐形债务、公共资源等财务信息往往游离于财务报告之外，虽然新制定的行政事业单位会计制度部分引入权责发生制，增加公共基础设施等财务概念，但还是未能从根本上改变政府会计的缺陷。政府会计体系无法准确地反映政府财政业绩和工作效率，难以据以评价政府运行的效率和结果；不能全面反映政府的财务状况，不利于政府防范和化解财政风险。近年来，我国在部分地区试点政府综合财务报告，也产生了一定效果，但政府会计规则和报告体系的自身缺陷导致政府综合财务报告提供的信息应用水平仍然不高。

（四）财务人员的素质影响了管理会计在政府中的推广应用

受会计发展水平的影响，现阶段我国政府财务人员的整体素质相对不高,专业知识层次低,,职业水准不是很高，甚至于无证上岗也不鲜见。从2014年我省机关事业单位持证上岗检查结果来看，县级以下基层财务人员持证上岗率不到50%。由于会计人员对基本的会计理论基础与应用实践水平不足，对管理会计更是一知半解。加之领导层对管理会计不够重视，财务人员日常工作主要是付款记账等琐碎工作，难以影响单位决策。

三、推进管理会计在预算管理中应用的建议

（一）改善管理会计应用环境

首先，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府，通过“三张清单一张网”等措施，公开政府权责体系，为管理会计在政府预算的应用打造积极的政治环境。其次，制定完善管理会计应用相关法律制度。结合新《预算法》实施，推行全面预算管理和全程绩效管理，加快完善政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。完善会计立法，将管理会计的相关内部写入《会计法》，明确管理会计在预算管理中的职能作用和应用范畴。

（二）推进管理会计应用体系建设

首先，建立有中国特色的管理会计理论体系。借鉴发达国家的管理会计理论成果，研究制定符合中国国情、适合中国实际的管理会计理论体系和方法体系，为管理会计在我国的发展应用提供理论指导和方法指引。加强会计研究和会计实践的结合，通过院校与财政部门联合研究、委托第三方科研机构进行专题研究等方式，整合院校、科研机构、政府平台等，建立跨平台、跨机构的研究机制，推动管理会计理论和实验案例研究。其次，改进政府会计体系。以政府综合财务报告为契机，建立建立权责发生制基础的财务会计制度。将由政府的掌控的全部公共资源及相应的对外义务全部纳入政府会计核算范围，全面、完整、系统地反映政府的财务状况和财务活动结果。做到债务余额及其增减变动过程及时可控，做到以全面、真实的信息为依据，制定合理的债务举借和偿还计划。第三，建立管理会计人员培养体系。借鉴西方管理会计研究成果，结全我国实际情况，确立管理会计人才培养、评价、认证等专业体系。适时将管理会计培训加入会计人员继续教育体系，着力推介管理会计相关专业知识，加强管理会计专业人才梯队建设。适时建立管理会计师资格考试制度，推动院校设置管理会计专业，在会计相关专业中设置管理会计课程，加强管理会计课程体系和师资队伍建设，增强管理会计专业人才的培养，促进管理会计人才培养专业化和制度化。

（三）推进相关配套改革

首先，加强政府相关信息标准及数据库建设。按照管理会计对数据和信息系统的要求，增强“金财工程”数据使用范围，把现有财政业务全面梳理后，全部纳入平台管理，实现预算管理信息的互通互用，改变数据碎片化、零散化的现状。按照财政部统一要求，建立预算项目库，不按规定评估入库的项目不得在预算中予以安排。参照建设工程造价标准，建设适当的政府投资项目标准库，使项目实施有据可依，为项目绩效评价建立标准。在现有“金财工程”数据平台上，增加绩效考评、项目管理、投融资管理、政府债务管理等模块，借以增强事前预测和事中事后管控能力，为政府发展及决策提供相关信息。充分发挥“大数据”、“云计算”的优势，推动政府部门管理会计信息库建设。其次，确立管理会计在预算管理的地位。在现有的总预算会计、预算单位财务会计职责上增加管理会计相关职责，在重要决策流程中明确管理会计角色及作用，充分实现会计人员参与管理职能，减少“拍脑袋”决策的情况。第三，充分发挥财政部门职责，引导管理会计发展。财政部门要出台引导第三方管理咨询服务等事项的实施意见，促进管理会计咨询、评估等中介组织发展；要加强管理会计推广应用的组织领导工作，将管理会计工作纳入会计改革与发展规划。加大对管理会计推广应用的资金投入；全方位、多角度宣传推广管理会计，加强培训管理会计人员，培育咨询服务市场；组织院校、科研机构、政府与企事业单位的全面推进管理会计工作。

作者:杨雁军 单位:甘肃省陇南市财政局