医院管理制度及公立医院法治化建设

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[摘要]《基本医疗卫生与健康促进法》确立了我国以建立现代医院管理制度为核心的公立医院改革方向，为此，必须遵循公益性、依法办事、公平性和以人为本的原则，借鉴国外经验，以问题为导向，以制度化建设为基础，以合法性审查为依据，以专业化队伍为目标，以法治文化建设为抓手，切实推进公立医院法治化建设进程。

[关键词]基本医疗与健康促进法；公立医院；现代医院管理制度；法治化建设

法治是治国理政的重器，基于民主的法治则是人类社会经过艰苦卓绝的探索而找到的国家治理的最佳路径与方式。党的十八大以来，我国全面推进依法治国，努力实现国家治理体系和治理能力现代化，并且将强化医疗卫生行业立法作为重点领域，加快了医疗卫生行业立法进程，初步形成了中国特色的医药卫生法律体系。2019年，国家卫生健康委办公厅下发了《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知（试行）》，从国家治理能力和治理体系现代化的高度，要求把法治建设融入医疗卫生事业单位管理运行的全过程。2020年12月28日，《基本医疗卫生与健康促进法》出台，明确提出：“国家建立责权清晰、管理科学、治理完善、运行高效的现代医院管理制度。”然而，现代医院管理制度的内涵是什么？如何保障“现代医院管理制度”的实现？推进公立医院法治化建设无疑是实现这一目标不可或缺的关键环节。

1我国公立医院法治化建设的内涵

法治（ruleoflaw）的基本内涵包括三个方面：法具备普遍的约束力，法是治国理政的基本手段和方式，法是指民主的法律化[1]。中国的法治化进程已经进入到历史的新阶段，推进公立医院法治化建设，实际是法治意识、法治思维、法治价值、法治文化在公立医院的重构。国家通过《基本医疗卫生与健康促进法》进一步确立了我国公立医院“公益性”和“法治化”原则，将公立医院法治建设与当前深化医药卫生体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化等相结合，将法治融入公立医院运行管理全过程，打造公立医院从“人治”到“法制”再到“法治”的发展路径。

1.1公立医院法治化建设的基本特征

公立医院法治化建设作为法治社会建设的一部分，其基本特征不仅包含法治的基本精神、基本原则，还具有明显的医疗卫生行业特点。（1）公益性。我国公立医院必须坚持“公益性”，已经被写进《基本医疗卫生与健康促进法》。公立医院的“公益性”源自公立医院的组织目的性，特别是公立医院作为我国医疗卫生服务体系的主体，承担着诸多法定和政府指定的公共卫生任务。（2）依法办事原则。“良法善治”是现代医院管理制度实现的前提，公立医院在医疗服务和日常管理过程中要以法律法规为根本遵循，在制定重大决策和规章制度时要审查与现有法律法规的适配性，按照“上位法”的要求制定并完善医院的管理制度，并严格执行。此外，医疗服务是医院管理的核心，要严格以法律法规为准据，确保医疗行为的合法合规。（3）以人为本。法治的基本要义是限制公权力，保护公民的合法权利，“以人为本”是建设社会主义法治国家的基础。公立医院必须把坚持公益性作为其基本的社会属性，坚持以患者为中心，以维护健康、解除病痛为根本任务，同时需要维护好医院干部职工的总体利益，调动干部职工干事创业的积极性，努力实现患者满意和医院干部职工满意的良好局面。（4）公平性原则。公平是法治的基本要义，也是基本医疗卫生服务的价值追求，是推动公立医院法治化建设不可背离的目标。当下国家推进的公立医院绩效考核，其核心指标包括质量、公平、效率、可持续发展、满意度，督促公立医院在提供基本医疗卫生服务过程中秉持公平性。同时，阳光是最好的防腐剂，公立医院的重大决定部署不仅要符合上级部门的要求，更要赢得医院干部职工的支持，因此要动员医院干部职工参与到重大事项的决策中来，减少决策的主观性、片面性，避免“一言堂”带来的决策法律风险和廉政风险。

1.2推进公立医院法治化建设的意义

推进公立医院法治化建设是我国大卫生、大健康发展理念的一项重要内容。一方面，在当前医患关系紧张的现实背景下，推进公立医院法治化建设有助于防范诊疗过程中的不当行为，化解医疗纠纷，避免矛盾激化，以及妥善解决医疗损害事件。另一方面，推进公立医院法治化建设有助于优化医院内部管理结构，规范行政管理办事流程，规避招采、财务、人事等关键环节的潜在风险，推动新时期公立医院高质量转型发展。

2公立医院法治化建设的现实困境

2.1公立医院的法律属性定位不清

我国民法典明确规定，公立医疗机构属于事业单位法人，从事非营利性的各项社会公益事业，具有独立的法人代表，但事业法人权利边界在现有法律体系中很难厘清。公立医院作为一种特殊的公法人，其法律地位与组织形式应该得到进一步明确，这也是现代医院管理制度建立的前提[3]。从法理上讲，行政主管部门对医院只负责审批和监管，不参与具体运营管理。但实践中，行政主管部门往往对所辖的公立医院改革及发展方向具有关键的决定权，要求“时时报、事事报”，对公立医院的行政干预过多[4]。如何真正实现公立医院独立法人治理结构，理顺与行政主管部门之间的权利和义务边界，已迫在眉睫。

2.2政府部门之间的管理权限不清

我国现行事业单位管理体制下，卫生行政部门一般直接监管各级各类公立医院，这种管理主要以“上下级行政命令”和“行政检查”的方式进行，并没有把监管与法治相结合，造成“所有权”“监管权”和“经营权”混乱。公立医院的上级监管部门有时不止一家，如医科大学附属医院存在着卫生行政部门、地方政府和大学等多重管辖；公立医院的医务、人事、财务、纪检等部门也对应着不同的归口管理机构，造成公立医院改革与发展受制于各方面，甚至无所适从[5]。

2.3公立医院运行管理中法治意识淡薄，缺乏专门的法律人才

我国公立医院的领导班子成员大多具有临床医疗背景，很少有职业管理者或者法学背景，重业务轻管理，法治意识淡薄，在医院重大决策管理中容易导致法律风险。此外，医院内部的规章制度延续性较强，缺乏跟踪国家政策法规而不断调整更新的能力，也缺乏将上位法与本单位实际情况相结合的能力。

2.4公立医院法务工作“有名无实”

当前，公立医院没有明确要求配置专门的法务部门，法务工作缺少统一的抓手，多数医院的法务工作由医务、办公室等部门代管，并没有深入到医院管理的各个环节，更无法使医院法治化建设真正贯彻到医院的管理体系中。

3公立医院法治化建设的国际经验

3.1美国公立医院法律顾问制度

医疗改革是世界性难题，各国概莫能外。美国的公立医院承担着社会救助义务，其法律顾问制度包括聘请院外律师事务所的专职律师，以及建立医院内部法律顾问部门（法律事务部）。法律事务部的负责人也是医院管理层的一员，能够直接参与医院重大决策的制定、实施，为医院各项工作提供法律帮助和指导，并依托法律审批程序和内部网络系统，工作效率较高[6]。

3.2德国公立医院“两级三头”管理模式

德国通过立法赋权公立医院公营造物法人的地位，其属性为保育性营造物，通过分权和授能实现其公益性[7]。公立医院的内部管理结构主要是“两级三头”模式。“两级”是指纵向上，普遍实行院科两级管理形式；“三头”是指横向上，分为行政、医疗和护理三个方面。医院院长负责全院的整体管理方向，医疗院长和护理院长由资深的医疗专家和护理专家担任，行政院长主要由具有经济学或法律方向的专业人士担任，体现了现代医院管理的专业性。“三头”管理的方式有利于医院内部分权和监督。

3.3日本公立医院独立行政法人治理模式

2000年，日本通过国家立法的形式推进公立医院独立行政法人的治理模式探索，出台了《独立行政法人国立病院机构法》，重新定位政府-市场-社会的关系，形成优势互补，从而提升公立医院作为独立行政法人的组织效率、主动性、自律经营和透明性[8]。

3.4新加坡公立医院“所有权和经营权”分离

新加坡公立医院在公司法上是非营利性私法人，以非营利性和国家控股的方式保障公立医院的公共目的性。新加坡医疗系统主要由基础医疗单位、各种综合性医院和专科医院组成，大部分新加坡居民首选综合性医院中的公立医院就诊。新加坡公立医院在“指导性竞争”政策下实行董事会领导下的院长负责制，政府全资重组公立医院，但又保障医院管理的自主权，使所有权和经营权完全分离，医患纠纷通过法律程序处理而非医院内部解决，建立高度透明的信息公开制度。引入商业会计系统，实现精确的成本核算，并实行问责制，倒逼医院内部制定严格的财务标准。

4公立医院法治化建设的实现路径与思考建议

4.1以制度化建设为基础，搭建法治医院建设的四梁八柱

（1）不断完善医疗卫生法律体系。法律是制度建设不可或缺的重要载体，我国教育领域的法治化进程明显优于医疗卫生领域，目前亟需加快推进医疗卫生法治化建设。《基本医疗卫生与健康促进法》填补了我国医疗卫生领域基本法的立法空白，也为公立医院法治化建设提供了重要的法律依据，公立医院实现法治化未来可期。（2）推动公立医院法人治理改革。政府尽管是公立医院的举办者，但公立医院应该回归到公法人治理结构，以强化法人化改革回应“管办分开”与“政事分开”[9]。公立医院法人治理改革的关键在于通过立法赋权使公立医院具备独立法人资格，能够独立享有权利、承担义务，作为法律主体参与社会活动。上海市政府设立申康医院发展中心，确立了政府办医和国有资产运营管理的责任主体，各市属医院作为独立事业法人由院长行使经营管理责任，取得了较好的成效，成为公立医院管办分离改革的全国样板[10]。（3）建设以医院章程为统领的现代医院管理制度体系。《基本医疗卫生与健康促进法》明确要求建立医院章程，公立医院以章程为统领，明确权利与义务的边界，将各项事务规范化、制度化，严格依法办事、形成法治环境，确保各项工作都要做到有法可依、有章可循。具体包括：一是在符合法律规定的框架下，制定医院内部运行规则，健全“三重一大”民主决策制度；二是规范临床工作管理制度，把医疗安全和医疗质量作为制度建设的核心问题；三是定期召开法治建设工作会议，通过咨询法律顾问、民主意见征集等方式，不断修订医院现行的内部制度。

4.2以合法性审查为依据，推动医院运行管理合法合规

（1）推行法律顾问制度。公立医院可通过聘请专业法律团队，作为院外兼职法律顾问，提供专业的法律服务。这种方式虽然能节约医院法治管理的人力成本，但无法像内部法律部门那样提供全过程法律服务，因此还要通过设置内部法务工作部门加以补充。（2）推进医患关系法治化。医患关系从广义上讲，也是一种民事主体之间的合同履行关系[12]。医院推进医患关系的法制化，就要尊重和保护患者的平等医疗权、知情同意权、隐私保护权、获得赔偿权等，使医患关系回归到法治的轨道上，在法律的框架内解决医患矛盾。

4.3以专业化队伍为目标，培养法治化建设中坚力量

（1）公立医院应设立专门的法务工作部门，招聘具备法律执业资格的法律专业人员，或者允许公立医院设置公职律师，满足公立医院发展的现实需求。法务部门承担的任务主要有：对各类合同进行合法合规性审查，对外开展法律诉讼、调解工作，为医院重大决策提供法律意见，处理法律事务方面的紧急突发状况，开展普法宣传教育，为医院职工提供法律咨询和援助等[13]。（2）依托现有的即时通讯软件和网络系统，打造院内法治沟通平台，搭建临床一线与法务工作部门之间的快速沟通反馈路径。临床一线职工可以借助院内网络平台，介入招采、设备、人事、财务、基建等部门工作，提高法治监督效率，化解潜在风险。

4.4以法治文化建设为抓手，构建法治医院的长效机制

党的报告明确要求：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”法治文化建设是医院法治化建设工作的重要支撑，公立医院应定期组织形式多样的法治文化活动，如法律知识讲座及测试、增加在职教育的法律培训学分等，使医院干部职工树立法治信仰和法治思维，形成学法、懂法、知法、守法的文化层面的自觉，从而构建起公立医院法治建设的长效机制，切实推进公立医院法治化建设进程。

参考文献

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[10]李卫平,黄二丹.以“管办分开”理顺公立医院治理结构———上海申康医院发展中心公立医院治理改革剖析[J].卫生经济研究，2010（7）：5-7.

[11]马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学，2000(4)：43-46.

[12]马建军.医患矛盾本质及其法治化解决策略[J].人民论坛，2015（23）：123-125.

[13]杨超,郑雪倩，高树宽，等.我国建立医院法律顾问制度相关讨论与政策建议[J].中国医院，2018（8）：16-18.

作者：谈在祥 孙煦