医疗废物管理法律问题分析

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摘要：当前我国医疗废物管理的现状，存在立法理念滞后、法律法规之间协调不够、管理制度实施不力、公众参与机制不健全等问题；该管理的立法，应当以循环经济理念为指导，提升相关法律制度之间的统一性和协调性，明晰执法主体职责，建立公众参与机制，解决好医疗废物管理法律制度实施中的“最后一公里问题”。

关键词：医疗废物；循环经济理念；公众参与机制；立法完善

经过多年努力，较为完善的医疗废物管理法律体系在我国已建立起，其为生态环境保护发挥了重要作用；但随着社会经济的发展和人口数量的增加，现有医疗废物管理法律制度的缺陷和不足日益凸显，因之医疗废物管理工作面临着诸多新问题和新困惑。为了研究当前我国医疗废物管理现状，笔者选取社会经济发展水平相对不很高但具有一定普遍性的湖南省某流域作为研究对象，通过调查研究该地医疗废物管理的现状而发现问题、提出对策，以供完善医疗废物管理法律制度时之参考。

一、医疗废物管理及其处理现状分析

本次调查主要采取对湖南省某湖流域各级各类医疗卫生机构整群抽样和随机抽样相结合的方式，资料来源于其各县市卫生健康局及卫生计生综合监督执法局，采用EpiInfo软件整理和计算。（一）基本情况。湖南省某湖流域范围涵盖4个县的部分地区。截至2018年底，该流域人口有72.12万人，各类医疗卫生机构598家，医务人员3165人，实际开放床位3199张。2018年全年门诊病人次为106.69万，住院人次为10.71万，某地级市医疗废物集中处置中心负责医疗废物集中处置工作。据由《第一次全国污染源普查城镇生活源产排污系数手册》提供的方法，测算出2018年该流域：产生医疗废物约540.93吨、医院污水约32.77万m3，其中，送医疗废物集中处置中心处置的医疗废物为222.87吨、集中处置率为41.20%（222.87/540.93），经医院污水处理系统处理的医院污水约为19.52万m3、消毒处理率为59.57％（19.52/32.77）；有84.62%（506/598）的医疗卫生机构与医疗废物集中处置中心签订了废物收集转运处置协议；有2.34%（14/598）的医疗卫生机构有污水处理系统，且其均采取一级处理加氯消毒工艺。（二）问题讨论。1.医疗废物集中处置率较低。调查显示，2018年，该湖流域84.62%的医疗卫生机构与医疗废物集中处置中心签订了收集转运处置协议，医疗废物基本实现集中处置，但集中处置率却仅为41.20%；在598家医疗卫生机构中，仅有2.34%的医疗卫生机构有污水处理系统，医院污水处理率为59.57％。这与发达地区相比，废物集中处置率和医院污水处理率都较低。[1]据调查，该流域地区的综合医院传染病病房所产生的污水都未能单独收集处理，部分医院所产生的含重金属、放射性等有害物质的各种特殊污水也未能单独收集和处理；同时，现有医院污水处理系统均采用一级加氯消毒处理工艺，工艺级别较低，且消毒剂投放量缺乏量化的控制标准，必然导致消毒副产品产生量过大的问题。究其原因，一是医疗废物处置率低。还有近20%的医疗卫生机构并未对其医疗废物实行集中处置，且尚未建立自己的医疗废物处理系统；二是缺乏对医疗废物分类标准的执行约束，部分医院将被病人体液、血液污染的棉签、手套、纸巾等医疗废物及传染病病房所产生的垃圾当作普通生活垃圾收集处理，部分医院甚至将检验科、内镜科等科室所产生的化学性、感染性废物直排到污水处理系统，致产生第二次污染源；三是乡镇医院医疗废物存放时间过长——因乡镇医院远离市区，集中处置中心收集医疗废物的频率过低，每周仅1~2次，致使其医疗废物超时存放，导致医疗废物流失、泄漏及扩散；四是医疗废物处置资金投入不足，致使医疗废物污水处理设施设备不完善且科技含量不高。[2]2.监管执法效率不高，医疗废物管理制度实施不力。医疗废物的产生、收集、储存等过程主要发生在医疗卫生机构，但所有医疗卫生机构都未能做到对医疗废物严格分类收集，而是不同程度地存在将医疗废物混入生活垃圾。此外，医疗废物管理人员专业知识欠缺，自我保护的意识较差，工作人员被污染现象时有发生，甚至存在不使用或不正常使用污水处理系统的现象。与此同时，该流域各乡镇卫生院和民营医院均存在着管理制度不健全、责任不明确、医疗废物暂存点设置不规范等问题（详见表1）。究其原因有：一是医疗废物处置成本较高，管理者往往为了提高经济效益，通过减少医疗废物处理支出降低成本，从而忽视社会环境效益。二是监管部门存在怠于执法现象。调查发现，该湖流域有关医疗废物管理执法部门对县级医疗卫生机构监管执法每年仅1~2次，对乡镇卫生院、个体诊所及村卫生室的监执法督则更少，且存在不同程度的执法不严现象。三是监督管理部门职责的界定较为模糊，大多存在职责范围“画地为牢”的条块分割现象。医疗废物的执法主体涉及卫生健康、城管执法、环境保护等部门，现有法律法规对各部门职责的界定较为模糊，操作性不够强[3]，导致医疗废物监管执法上的各自为政；同时，在实际工作中各执法部门之间缺乏有效沟通和协调，联合执法较少。由于监管执法频率较低，违法行为得不到及时制裁，违法成本过低，导致医疗废物管理制度落实不力。3.医务人员和群众对医疗废物管理知识知晓度有待提高。调查显示，该湖流域地区医务人员对医疗废物管理知识的掌握较普通群众要好（x2=759.84P＜0.05），但对医疗废物的分类和回收利用知识知晓率仅为65.08％和62.03%，故其较大的认知盲区成为医疗废物处理制度落实不力的重要原因。另外，普通群众对医疗废物知识的总知晓率为27.46%，对其危害性的知晓率为50.52%，对医疗废物知识知晓程度显著低于医务人员，这也是医疗废物处理制度实施的重要认知障碍。究其原因，主要是医疗机构对医务人员的培训不系统，政府及新闻媒体对医疗废物管理知识宣传不力，引导群众参与医疗废物管理机制不完善，致使群众对医疗废物管理的认知度和关注度均处在较低水平（详见表2）。

二、现行医疗废物管理法律制度中的缺陷和不足之分析

通过对湖南省某湖流域4个县医疗废物管理现状的调查研究而发现其所存在的上述问题，笔者认为，医疗废物污染环境的治理，我们应当审视相关法律制度，剖析医疗废物法律制度的缺陷和不足，并厘清问题解决的路径。（一）我国现行医疗废物管理法律体系剖析。1.立法指导思想定位于“末端治理”。我国现行的医疗废物管理法律，主要有2003年国务院所颁布的《医疗废物管理条例》、由前卫生部颁布的《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，以及参照执行的《固体废物污染环境防治法》，且仍无一部位阶较高的关于医疗废物管理的专门法律；其立法指导思想属于“末端治理”理念，很多方面未能体现前端预防的新环保理念，更没植入“减量化、资源化和无害化”的治理目标，缺乏从源头对医疗废物的排放进行控制，未能从根本上解决其污染环境问题，立法理念落后，与目前我国所推行的循环经济理念、可持续发展观不符。2.法律体系存在立法空白和监管真空。医疗废物管理是一项系统性工程，关涉卫生保健、环境保护和社会发展等诸多方面，其权利义务主体众多，利益相关者也为数不少，责任主体亦不在少数，但相关的法律制度并未体现其管理与处置的复杂性和多面性。此外，在疫情防控常态化下，尤其在公共卫生事件应急状态下的医学隔离点和居家医学观察所产生的生活垃圾、宠物医院和兽医诊所产生的医疗废弃物，及人类胎盘、死胎等的处理，仍无法可依或游离于法律制度的监管之外。3.法律法规原则化有余而操作性不足。医疗废物的管理涉及贮存、运输、处理和处置等诸多环节，且不同环节的操作流程、管理标准均存在较大差异，这均需要法律制度作出具体回应。但现行法律法规为追求法律的完整性，仅以放之四海而皆准的原则规定一笔带过，对医疗废物处置程序、执法程序的规定比较抽象化、原则化及简单化，而忽视了医疗废物的特殊性、多样性以及地方的实际情况，致配套统一的处置技术规范、标准相对不足。（二）医疗废物回收利用和应急处置管理法律制。度的专业性未能得到彰显医疗废物具有特殊的产生形式和处理方式，且大多具有高毒害性和疾病传染性，与工业废物、生活废物存在着较大区别。医疗废物的回收利用应当由专门机构对医疗废物进行科学的分类回收，使资源得到循环利用。医疗废物的回收利用有利于医疗废物的资源化，减少其污染环境的风险，提升资源的利用价值。遗憾的是，《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》等法律制度，仅仅针对固体废物的回收利用作出了有关规定，但却忽视了医疗废物的特殊性，“一刀切”式的简单粗暴立法显然不能有效规制医疗废物的管理与处置；再者，《医疗废物管理条例》等法律法规对医疗废物污染事故应急处置管理联动机制、突发公共卫生事件应急状态下医疗废物处置区域协调合作机制等问题，也未作出相应的法律制度回应，应急处置管理法律制度依然缺位。（三）监管体制不顺，职责分工不清晰，法律法规之间协调性不够，监管效率不高。1.医疗废物监管机制设计不合理。按照现行法律制度规定，医疗废物的执法监管由卫生健康行政管理部门负责，存在系统内自我监管的问题，并未建立独立第三方监管的模式。众所周知，医疗废物从产生、分类、收集到暂存等过程主要发生在医疗卫生机构，而医疗卫生机构皆属于卫生健康行政主管部门的下属机构，故在执法过程中，卫生健康行政主管部门往往碍于情面，对其下属机构违法行为常常睁一只眼闭一只眼，达不到执法监管应有的效果。2.现有医疗废物管理法律法规对各部门职责规定缺乏明确的界定。《医疗废物管理条例》将医疗废物管理过程中的疾病防治和污染防治人为地分割开来，分别由卫生和环保行政部门监管，对如何监管、监管方式、手段的规定没有明确的界定，导致监管过程太长，缺少联合机制。[4]不仅如此，《医疗废物管理条例》也将违法排放医院污水的处罚权交由城市管理行政部门负责，而《医疗废物管理行政处罚办法》则规定这一违法行为由卫生健康行政部门负责处理。这样，同一违法行为由多部门负责处罚，可能造成过度执法、重复执法现象发生。事实上，医疗废物的收集、贮存、运输、处置等阶段中的污染性和致病性的控制是密不可分的，每个阶段都应兼顾。在当前的监管机制下，各部门对医疗废物管理的各个阶段似乎都有权监管，但又难以完全监管，使得医疗废物管理的各个阶段得不到实质上的协调兼顾。不难看出，医疗废物管理与处置的相关法律法规之间协调性不够，医疗废物监管执法主体也是各为其政，卫生健康、环境保护、城市管理等行政管理部门之间缺乏明确的职责分工机制和有机协调机制，监管执法主体的多元化导致监管执法真空或执法重叠。[5]执法主体职责分工不清晰，必然出现多头执法、执法不到位或怠于执法的现象，减损监管效率。（四）医疗废物处理资金投入不足，医疗废物处置设施设备较为落后。医疗废物的高度污染性、危险性及特殊性决定了其处置设施的建设、处置技术的研发需要大量的资金投入作为支撑。为解决医疗废物处置的资金需求问题，《医疗废物管理条例》规定医疗废物集中处置机构可向医疗卫生机构收取医疗废物处置费，虽然明确了可以收费，但却缺乏明确的收费标准，且医疗卫生机构属于社会公益事业单位，其经费来源非常有限，甚至没有专项的医疗废物处理费用，医疗废物处置经费只能来源于政府财政拨款或由患者分担。但是，医疗废物处置费是否由患者承担，法律并没有明确规定。假如由患者承担，必然引起诊疗收费过高，从而加剧医患矛盾和医患对立。从本质上讲，医疗废物处置是社会公益事业，相关费用完全由医疗卫生机构全额负担是显失公平的。还有，现行法律法规对政府支持医疗废物处置设施建设的投入机制和资金来源也尚不明确，政策支持力度也不够，市场化机制更未建立。医疗废物处置设施建设、处置技术的研发资金困难已成为当前医疗废物处置及其行业发展的重要瓶颈。（五）缺乏鼓励民众参与监督医疗废物管理的立法缺位。民众参与医疗废物管理主要体现为遵守相关法律制度，相关部门对医疗废物的分类、收集及转运等工作行使监督职能，应当切实履行法律制度赋予的权利、义务和职责。应该说，民众的积极参与有利于促进法律制定的合理性、科学性。在医疗废物管理法律体系中，环境保护立法对民众参与环境保护、执法监督有过原则性抽象性的规定，仅仅规定了在发生环境污染与生态破坏之后的参与，属于末端参与，忽视了医疗废物污染的前端治理。虽然《医疗废物管理条例》对民众参与有相关规定，但过于笼统，操作性不强，现行法律制度对民众参与及监督机制尚未形成。前文提到的普通群众对医疗废物相关知识的知晓度不高，关注度不够，与民众参与制度机制缺位存在一定关联。

三、我国医疗废物管理法律制度之完善的对策及建议

我国是成文（writtenlaw）法国家，其与生俱来的局限性决定了法条不可能包罗万象，更不可能一劳永逸，立法亦不能“刻舟求剑”，当与时俱进地回应社会和现实的需求，不断修订、增补和完善，以更好地体现立法目的和提升国家治理能力。（一）以循环经济理念对医疗废物治理科学立法。医疗废物的治理应当从源头上促成废物的减量化、资源化、无害化，并对资源进行高效利用、循环利用。2009年我国颁布的《循环经济促进法》明确要求，必须以循环经济理念为指导，实现社会、经济、环境可持续发展。当前，坚持循环经济理念，实现可持续发展理念是我国经济可持续发展的指导思想，也是解决经济发展与资源约束的重要路径。因此，医疗废物管理的立法也必须紧跟时代步伐，融入循环经济理念，及时修订更新有关法律法规。（二）提高医疗废物管理立法的科学性、系统性。医疗废物的特殊性、多样性决定其处置管理的高度专业性，在立法过程中应当有环境、医学和法学等多学科的专家参与，以提高法律的科学性、严谨性，以弥补法律法规中的缺陷和盲点此外，应该通过立法明确突发公共卫生事件应急状态下的有关医疗废物管理问题，通过立法建立医疗废物污染事故应急处置管理联动机制，对跨行政区域污染事故进行预警、通报、防范、处理，以预防或减少医疗废物对环境的危害。明确突发公共卫生事件应急状态下医疗废物管理，进一步提升应急处置能力。此次肺炎疫情防控再次凸显应急处置能力的重要性，要本着“宁可备而不用，不可用而无备”的原则，科学评估预测所需处置设施规模，并建立完善区域协调合作机制。再者，完善宠物医院、兽医诊所产生的医疗废弃物以及人类胎盘、死胎的处理等有关管理法律法规。古人云：“徒法不足以自行。”法律制度的实施尤为重要和关键，法律责任体系构建是其根本保障，建立刑事责任、行政责任、民事责任三种责任环环相扣的医疗废物管理责任体系，提高违法行为的处罚额度（目前《医疗废物管理条例》最高只罚款3万元人民币），提高违法成本，以之彰显法律制度的威慑力，确保医疗废物管理制度真正落实到位。与此同时，法律制度需进一步完善医疗废物治理的具体技术规范和相关标准，通过一系列配套的法规将回收利用的实施过程得以细化和明确，并通过立法来对回收利用制度的回收阶段和处置阶段进行规定，使其标准化和规范化。要加强实践探索，加大资金投入，促进技术提升，通过政府引导，以市场为导向推进回收利用产业的发展，提高回收利用率。并促进其向产业化方向迈进。（三）建立多渠道的医疗废物处置资金投入机制。我国目前尚无统一的针对医疗废物处置的收费标准，应当对其进行统一和明确，充分考量大型医院与中小型医院、诊所之间规模悬殊，以及各个地区的经济发展水平的差异性。建议大型医院以床位数量进行收取医疗废物处置费用，而中小型医院、诊所等则按医疗废物重量进行收取费用。收费标准的制定，也应当根据当地经济发展水平进行具体规定，做到收费公平合理，并与当地财政负担相匹配。还有，应该以激励性的法律制度设计来推动医疗废物处置产业化，规定产生医疗废物的单位借助市场主体的力量，通过特许经营者进行医疗废物的收集、运输和处置，以解决医疗废物处置设施设备落后和处置能力不足的问题，并吸引国内资金与民间资本的参与，通过社会民间资本和财政资金共同推进医疗废物处置设施设备的建设和更新。（四）理顺监管体制，明晰医疗废物监管执法主体的职责分工。首先，加强医疗废物执法监管队伍建设。通过相关立法，将医疗废物的执法监管职责从卫生健康行政主管部门分离出来，以避免发生“自我内部监管”的尴尬局面，提高执法监管效率。其次，进一步明晰医疗废物监管相关部门的权限和职责，明确各部门医疗废物处置各环节的具体职责，从而避免出现管理重叠或管理真空的局面。再次，需要进一步加强法律法规之间的协调，理顺监管体制，省级相关行政部门加强协调，建立联合机制，以行政的手段督促各市、县级相关部门协调做好当地的医疗废物管理工作。最后，在明确权责分工的前提下，进一步完善内部监督机制，其他部门可及时监督和制衡。（五）加强医疗废物管理知识宣传，明确民众参与机制要进一步加强医疗废物管理知识宣传。可通过建立微信公众号、手机APP、官方微博等现代新兴媒体，定期相关小知识，主动吸引民众了解医疗废物管理知识，提升民众医疗废物管理知识知晓度，进而提高全社会对医疗废物管理的关注度。与此同时，发动公民众共同参与对医疗废物的监督。政府通过信息公开、推行听证制度等方式，来拓展民众了解和监督的渠道，提高民众对医疗废物管理的监督热情，将民众参与机制明确加入到医疗废物管理法律法规之中，形成环境部门、卫健部门为主的内部监督与民众参与的外部监督相结合的内外部监督机制。[6]

四、结语

医疗废物管理的立法要以循环经济理念为指导，进一步明晰部门职责，加强法律法规之间的协调配合，确保对医疗废物实行全过程跟踪管理。同时，某流域作为某地级市主要水源地及某省的战略饮用水源地，其医疗废物管理工作还存在一些不足，也应引起社会高度重视，必须加强法律制度宣传，强化执法监管力度，完善相关设施设备，尽最大努力控制医疗废物污水污染水资源的风险。

参考文献

[1]朱静,任志远,李樱,等.湖北省医疗废物处置经济政策研究[J].环境与发展,2016,28(01):15-19.

[2]柳鹏,张盼.城市污水处理存在的问题及措施[J].黑龙江科学,2016,7(22):118-119.

[3]祝亮,蒋建华.医疗废物管理中的法律法规缺陷及问题探讨[J].中国卫生法制,2007(04):24-25.

[4]罗敏.医疗废物管理中存在的问题及对策[J].广东医学院学报,2012,30(04):461-462.

[5]王红霞,唐菁.中国医疗废物的处理现状及对策研究[J].科技信息(学术研究),2008(24):363.

[6]叶子红.多维度制约监督模式下权力的运行[J].人民论坛,2015(35):113-115.

作者:袁润钦 单位:中南大学法学院