试论公务员的医药福利问题

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公务员疾病治疗及生育医药福利

《中央公务员医药生育补助办法》、《中央公务员医药生育补助办法补充规定》是国民政府行政院先后公布的两项针对中央公务员疾病治疗、生育，应享受医药福利的专项法规。《补充规定》是《办法》条文的进一步细化和限定，提高了《办法》的可操作性。《补充规定》对该项医药福利的适用对象、补助范围、补助金额、报销程序及方式均有明确规定。其适用对象为“依法支领中央公粮或军粮与生活补助费”［2］63－66的各项公务人员。关于疾病治疗，《补充规定》有以下优待:第一，“公务员直系亲属(父母配偶子女)患重病急病，家境艰难，筹措医药用费极度困难者，得由主管长官查明确实，酌给眷属医药补助费，其支给标准，最多不得超过用费之半。请领手续与公务员请领本身医药补助费用(自本年②九月份起施行)”。第二，“公务员或其直系亲属患重病急病，而当地无政府指定医院可以就诊，或有其他特殊情形，经中医治疗者，得取药方及诊金药费单据，报请直接长官负责证明，经主管机关核准后，得照规定予以补助(自本年九月份起)”。第三，“住院治疗，如医院药品不全，得商由原医院代购，惟药费须由医院并列收费单内”。关于生育方面，《补充规定》将“生育补助费增为三千元，自本年九月份起施行”。［2］63－66同时，《补充规定》还针对执行《办法》时遇到的有关问题，做出更细致的规定。表现在以下几点:第一，“公务员未随在任所之配偶，生育子女，只系填报各公务员家庭状况调查表中之正式配偶，并经过规定取具医生或助产士证明，其生育补助费，应准照给”。第二，“公务员生育子女，非由医生或助产士接生，不能取得正式证明文件者，得由直接主管长官切实证明”。第三，“生产双胎，其生育补助费应加倍发给”。第四，“庶子或私生子之认知，不得请领生育补助费”。第五，“妊娠不足七个月而生产者为流产，流产不得核发生育补助费。妊娠在七个月不足九个月而生产者为早产准核给生育补助费”。第六，“生产死胎或生产后婴孩夭殇，其生育补助费均准核给”。［2］63－66但为防止虚报，多报费用，《补充规定》对收费单据有特别要求:第一，“请领补助住院医药等费，以经医院(政府指定医院)诊断确需留医，依照此项规定格式，制给收费单据，方予补助”。第二，“报领医药补助费，按公务员战时生活补助办法施行细则第十三条第二款规定，为医药手术住院膳食四项，又住院费膳食费以二三等床房为限”。第三，“如治疗医院缺乏患者所需药品，应由医院代为购用，药费并列收费单内，但不得报列特别营养及其他费用”。第四，“各指定医院须照规定制发收费单据，凡格式内有括弧记号者，印制务必空白，临时详填，以免不合规定，徒费人力物力，又收费数字必须大写”。［3］12依据《中央公务员医药生育补助办法》、《中央公务员医药生育补助办法补充规定》，行政院还制定了《省级公务员战时医药生育补助办法》、《省级公务员战时医药生育补助办法补充规定》两项法规。此两项法规针对各省级公务人员，省级公务员享受的各项医药生育福利与中央公务员大体一致。1944年5月，四川省政府也参照中央法规了本省适用的《四川省省属各机关公务员战时医药生育丧葬补助费领发及报销办法》。对疾病治疗优待，办法规定:“各机关公务员患重病或急病非住院不能治疗者，其住院期内医药手术费得请求补助三分之二，分由服务机关负责担负十分之一作正开支，其余十分之九在本省公务员医药生育丧葬补助费内呈请支给。”同时附带“公务员请求补助住院医药手术等费、其必须住院治疗之理由及请求补助费用数额应由所住医院(经省政府指定之医院)以书面证明，住院医药费手术费得核实列报，住院膳食费以二三等病房为限”等项要求。［4］对生育医药补助，办法规定:“各机关公务员或其配偶生育子女得每次请求生育补助费一千五百元，分由服务机关负担一百元正作正开支，其余一千四百元在本省公务员医药生育丧葬补助费内呈请支给。”但“如夫妻同为公务员时应由其妻请领”，双方不得同时请领。同年8月，四川省参照行政院前颁公务员战时生活补助办法第十八条第一项，将生育补助费提高为二千元。［5］1945年2月，四川省再次提高公务员生育补助费标准，“增为四千元，由服务机关负担四百元，其余三千六百元在该省所列上项补助费内支给”。［5］公务员疾病治疗、生育医药福利的相关法规，给公务员带来了实际的利益。如1944年6月，四川省社会服务处理发技工霍绍文妻生下一对双胞胎女儿，遂向社会服务处申请生育医疗补助。经过复杂的手续批转，至1945年4月，四川省社会服务处得到了上级机关关于“贵处服务生霍绍文请领生育补助费案，业经签奉兼理主席批准，照发”的回复。［6］37－43事实上，公务员疾病治疗、生育医药福利并没有完全按照相关法规执行。1944年6月，国民政府主计处针对法规实际执行，渝秘字第五八八号训令，作出七项限定，其中五项限定缩减了法规既有的医药福利内容。这五项内容分别为:第一，“医院补助费以公务员本身为限，家属不得请求补助”;第二，“公务员或公务员配偶如系住院生育，只发生育补助费，不另给住院医药补助费”;第三，“生育证明书应依照施行细则第十四条之规定，由接产医师或助产士出具，保甲长或机关职员证明无效”;第四，“公务员请领医药补助费以就医之医院依照规定格式所给收费单据金额报领三分之二，其在院外购用之药品不予补助”;第五，“各司法机关之法警长、法警、庭丁、看守等四项人员及财政部所属各缉私队不得请领医药及生育补助费”。［5］法规在实际执行过程中打折，是战时各项医药福利的共有现象。无论中央或省级法规，均规定了公务员疾病治疗和生育的指定医院。各指定医院均要求具备设有病床这一条件，通常为各地条件较好的公私立医院。四川省公务员指定就医医院共计60余家，涵盖四川省各县卫生院、公立专科医院、教会医院、中国红十字会总会所属医院、卫生署直属各公路卫生站、公立助产学校附属医院、公立医学院校附属医院(见下表)。1945年6月，“为便利公务员就诊起见”，四川省政府奉卫生署指令再次增列“各地较为完善之私立医院”为公务员诊病之指定医院。［5］成都仁济医院、梓潼康宁医院、绵阳华强医院、乐山宏慈医院、三台感晋医院、绵阳仁民医院、阆中仁济医院、荣昌福音医院等8家私立医院被增列为指定医院。［5］

公务员因公伤病医药福利

《战时公务员因公伤病核给医药费办法》由“国防会第一四次”常会通过，国民政府1944年11月通饬施行。［7］公务员因公伤病分为两种情况，第一，“伤病较轻可自行延医治疗者，由该公务员延医治疗后，检同医药费证件报由服务机关长官核明酌给，但其数额以不超过该员六个月俸给为限”。第二，“伤病较重须住医院施手术者，其医药费由服务机关长官核明全部支给，但病室以二等为限”。［7］《战时公务员因公伤病核给医药费办法》是对《中央公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》《四川省公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》等法规的发展。如果说空袭损害救济中的医药福利还只是一种临时性的、应急性的政策，而《战时公务员因公伤病核给医药费办法》针对的却是常态性、一般性的状况。该办法的公布显示公务员医药福利政策的进一步完善。前述各项公务员医药福利法规均限定“公务员患普通疾病，仅在指定医院门诊服药者不得请领医药补助费”。［8］10也即是说，公务员必须住院治疗方能请领医药补助费。但值得一提的是，战时四川省还在成都市成立了专门的公务员诊疗所，以“救济职员临时病患”。［9］41940年前后，为躲避频繁空袭，四川省政府职员多疏散至成都市郊乡间办公，“医药均感不足”，省政府令四川省卫生实验处成立四川省政府职员诊疗所。［9］41940年4月四川省政府职员诊疗所奉命成立，负责省府职员疾病诊疗、预防接种、身体检查等诸项事宜。［10］9“太平洋战事爆发后，市面药价狂涨不已，各厅处职工及眷属医药顿成问题，遇有病苦皆趋职所(指四川省政府职员诊疗所———引者注)就诊领药，每日医治人数较前激增”。［11］127为适应需要，1942年9月，四川省政府职员诊疗所与疏散区卫生队合并，改称公务员诊疗所。［12］14尽管未设病床，只有职员9名，但无需住院，即可享受疾病治疗的优待，此项公务员医药福利，在战时全国其他地方尚属少见。1943年，公务员诊疗所全年开诊次数共计628次，门诊人数达46019人。［13］三、公务员空袭损害医药福利1939年8月9日，国民政府公布《中央公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》。该办法是战时国民政府公布较早的涉及公务员医药福利的一项法规。对公务员空袭医药福利，办法有以下规定:第一，“公务员雇员公役被炸受伤须送医院疗治者应送免费公立医院或其他免费诊疗机关施治，如此项医院及诊疗机关未能予以治疗时得按伤势轻重分别核给医药费，但至多不得超过一百元”。第二，“公务员雇员公役被炸殉难及因伤重致死或致肢体残废心神丧失不能继续服务者，除照本办法分别核给殓埋费、医药费或救济费外，其应领恤金仍各依定章办理”。第三，“公务员雇员公役因办理警卫消防救护抢运公物及其他外差事宜致受伤殉难或私财损失者，除照本办法及抚恤法规分别核给医药费、殓埋费、救济费及恤金外并得分别酌给特别奖恤金”。［14］2－3从以上三条规定看，第一、第二条规定并未限定公务员雇员公役遭受空袭损害是否因公务引起。因此可以断定公务员雇员公役遭受空袭损害无论是否在公务期间均适用本办法。1940年8月，四川省政府参照办法制定了《四川省公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》，各项规定与中央公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法基本一致，但将医药费补助标准提高为“一百元至三百元”，并将医药救济范围扩大至公务员“直系亲属或配偶”。［14］7－9传统医药福利的受众局限于老、弱、病、残、灾民等社会弱势群体，而战时公务员医药福利的受众是生活较其他社会阶层稳定的公务人员。传统医药福利是一种局限于自然、社会灾害中的“施诊舍药”为主要内容的“道义施恩”型传统医药救济，其包括的内容、实施的时间都具有较强的限制。而战时公务员医药福利事业兼顾救济与保障，大大实破旧时慈善型施诊舍药的局限。从时间上看，其既有临时性的战伤救护、空袭补贴等内容，更有常态性质的生育、疾病治疗、因公伤病医药福利等内容。战时公务员医药福利事业，体现出战时中国的医药福利事业已具有明显的现代性特征。从较长时段的眼光来看，抗战时期中国医药福利事业是中国现代医药福利制度建立过程中一个极为重要的环节，起着承前启后的作用。

本文作者：张玲工作单位：川北医学院人文社科学院