地方政府职能优化的层次研究

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我国地方政府职能现状的深层分析

我国地方政府在深化改革，促进经济增长、社会发展、公共服务等诸多方面发挥了积极的作用，地方政府职能转变取得了一定的进展，政企分开、政资分开等方面取得了一定的进步。但是当前，地方政府职能中也存在着突出的问题，有旧问题也有新问题，主要集中在两个方面，一个是职能的定位，一个是职能的履行。主要表现为政府职能的越位、错位、空位、不到位问题，地方政府职能的实践与应然层面存在着巨大的差距。具体的讲，地方政府主导经济发展，深度干预微观经济的越位现象仍然严重，“企业家政府”以及“发展型政府”的角色错位问题依然存在。地方政府直接或间接的利用财税、土地等资源的支配权，融入经济发展中，替代市场的资源配置功能，影响市场与企业，既当“运动员”也当“裁判员”，打破了市场的运行规则。在这个过程中，地方政府表现出其“经济人”的一面，形成权力与资本的结合，削弱了政府“公共性”。在社会管理方面，政府未能充分调动社会组织的活力并发挥其积极作用，包办社会事务，造成政事不分，政社不分，社会管理能力渐弱，影响政府效能的发挥。其次，职能执行不到位问题凸出，主要体现在市场监管与公共服务方面。市场监管不力，食品、药品存在安全质量问题，职能部门执行不力，监管流于形式。地方公共服务职能薄弱，公共服务供给不足，分配不公，服务的规范化、制度化不足。尤其是市场化工具在公共产品供给中的问题层出不穷，近年来城市基础设施建设中质量问题大量存在，设租、寻租，豆腐渣工程依然不绝。这些问题与不足从不同程度上影响着政府的权威性及社会认同。（一）旧式的“全能型政府”观念存在计划经济时期形成的全能型政府思维模式及路径依赖仍然存在，地方政府集经济及社会事务管理权，具有超强的权力支配性，运用行政权力直接干预经济与社会事务，未树立“有限政府”的理念。长期以来，以经济建设为中心的赶超型发展战略成为了地方政府发展的路径依赖，也成为地方间竞争的重要砝码。（二）政绩考核机制的影响对经济职能的重视或者说“偏爱”与地方政绩考核机制密切相关。为了调动地方的积极性、主动性，中央采取了一定的激励机制，对地方官员的政治晋升及政绩考核主要以经济增长为主，于是地方政府以追逐数目字式的各项显性指标展开了政治锦标赛。“以经济增长为基础的政治锦标赛也促使地方政府抓住经济发展的大权，巨大的正式和非正式的行政权力直接支配了经济领域诸多关键性的资源，如税收政策、融资政策、行政审批、土地批租、工程招标等等。”[4]其次，由于这种考核介于官员的任期内，具有时效性，地方政府官员遂追逐显性的短期绩效，各种“形象工程”、“政绩工程”层出不穷，而对于具有长期性、社会性的公共服务产品却缺乏动力，供给不足。（三）地方财政体制的影响从纵向来看，自1994年我国实行分税制改革之后，财权上移，事权下移，中央占据了税收的主要部分，地方获得了一定的财权，每年中央会对地方税收返还一部分。自此，地方政府取得了大量的经济社会发展权，也相应地承担了大量的地方社会事务及公共服务，如公共基础设施、教育、医疗、社会保障、环境保护等。据统计，地方政府的年均财政支出占全国财政支出的70％左右，而其财政收入占全国财政收入的不足50％。很明显地方的财政支出与其财力不成比例，只有通过发展地方经济，增加财税，获取更多的税收返还及政策支持。尤其是本世纪初，土地财政成为地方财政的重要来源，地方政府的逐利性最大化。从横向来看，由于地方财政支出缺乏透明度，大量财政投入了基础设施及经济建设，尤其是“看得见”的短期项目，而具有长期效应的公共服务所占比例较小，缺乏必要的财政支出保证。（四）组织机构职能不明，权责不清机构作为政府职能实现的载体，发挥着重要的作用。在我国中央政府及各层级政府并未有明确的职能分工，存在着职责同构，各层级政府职能交叉、机构重叠。如在食品安全监管中，由多个职能部门共同负责，形成了纵横交织的监管模式，由于各监管部门职能不明，在一定程度上导致职能履行中的权责不清、互相推诿的现象。改革开放以来，我国已经经历了六次机构改革，从1988的机构改革开始，职能转变逐成为机构改革的中心，随后为适应市场经济体制的发展要求而不断地进行了机构精简与调整。2008年我国政府机构实行了大部制改革，对一些职能相近的部门进行整合，解决机构重叠、职责交叉的问题，加强社会管理与公共服务职能。但实践中地方职能部门改革的现实阻力较大，成效不明显，各职能部门之间的协调、合作性不足，存在较为严重的“权责壁垒”，并未实现部门职能的切实转变与优化。

我国地方政府职能优化的路径探索

如何优化地方政府职能，使其在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能履行中发挥重要作用，首要的需明确目标取向，具体从宏观、中观、微观三个维度，即从制度、组织、技术层面进行改革与完善。目标层面，以服务型政府建设为导向。以服务型政府为导向，“以人为本”为价值理念，建设服务、廉洁、高效、有限政府。地方政府需转换自身角色，由主导经济发展转变到提供良好的经济发展环境，为地方民众提供优质的公共产品及服务，由权力转换到权利服务中。以人为本，统筹地方全面科学发展，加强地方政府职能结构的优化及协调。地方政府官员以服务为核心理念，改变官本位思想，明确权力服务于权利的目的性。同时，加强地方法治建设，使权力受制于法律，依法行使权力，强化问责机制；推进政务信息公开，建设公开、透明政府。制度层面推进体制、机制的改革与完善。健全政绩考核机制，增强政绩考核的科学性，强化责任。构建科学、全面的绩效考核指标，改变以经济增长为主导的考核机制，涵盖社会发展、公共服务、生态环境等方面，指标刚性化，并具有可测性。其次，处理好长期与短期绩效测评，“用发展的、全面的视角，合理设计‘显绩’与‘潜绩’的测评方法，引导干部正确处理短期与长远的关系，消除追求各种追求短期政绩的行为”[5]同时，也要强化责任机制，做到权责统一，以引导职能部门正确履行职能。改革地方财政体制，按照财权事权相统一原则，合理配给地方财政。中央政府需加大对全国性基本公共服务的财政支出，如在教育、社会保障、医疗卫生等方面的投入，地方加大对于基层公共服务的财政支出，合理的分配，确保基层公共服务职能的实现。同时，地方财政需由建设型财政向公共财政转型，突出其服务性，财政支出的对象与领域逐公开化、透明化。加大对公共服务的投资比重，统筹城乡，促进社会公平，实现公共服务均等化。组织层面，明确职能分工，加强部门协作。明确划分央地政府职能，以服务型政府的职能为导向深化政府机构改革。借鉴他国经验，以制度化的方式划分纵向的政府职能，改变职责同构，权限不明的现状。改变传统的经济建设导向性，以服务型政府职能为导向，明确地方政府职能，合理配置机构职能。其次，加强地方各职能部门横向与斜向的协调与合作，改变“各管一摊，互不干涉”的“权责壁垒”，提高职能履行的效能。随着经济体制改革及社会的发展，政府职能履行的复杂性剧增，更多的需要不同职能部门之间进行沟通、协作，需要不断强化政府间，政府与社会组织之间多主体的协调机制。技术层面，改进政府职能履行方式，正确应用工具。制度、组织、技术是政府职能实现的重要环节。其中，政府职能履行过程中应用的方式、工具是重要的结点，其最终将落实政府职能。当前，建立与政府职能相适应的履职方式是重要的方面。政府履行职能方式的改革和创新，有助于继续深化政府职能转变，有助于切实把政府该管的事情管住管好，做到尽职到位不缺位、准确履职不错位、限定范围不越位，还有助于实现政府履职的高效化和改进工作作风。[6]其中，服务型与管制型的职能履行方式适用的对象不同，发挥作用的方式也不同，在实践中要正确把握。在政府履职方式改革中，应用工具是关键环节，因为“政府履职方式的改革和创新…是一个全面学习和恰当使用治理工具的过程，是有效执行公共政策、科学实施公共管理的基础。”[7]这里的工具主要是指政府活动所凭借的工具，又称治理工具、政策工具，主要包括管制工具、市场化工具、社会化工具、信息工具等。由于工具与“政府如何做”问题直接相联，因此工具作为政府管理手段而备受关注，如何合理选择与正确应用工具，也就成为实现政府职能的关节点。优化地方政府职能，既要把政府改管的事管好，又要把政府不该管的事交由市场、社会管理，政府职能的重心主要是营造良好的市场、社会环境，更加有效地提供公共产品与服务。

本文作者：陆永娟工作单位：苏州大学