解析无线电管理手段研究

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摘要：提出了无线电管理手段的本质，剖析了4种传统手段提出了宣传、协作、自律3种新手段。

关键词：管理科学无线电管理手段

一、引言

1987年年底．国家无线电管理委员会、国家物价局、财政部联合上报国务院的无管字[1987]48号《关于无线电管理收费问题的请示》中提出为了加强无线电管理，合理、有效地使用无线电频谱资源，除了实行行政、法律、技术管理外，还要采取经济管理的办法。这是最早阐述无线电管理4种手段的文献，从行为方式的角度，将无线电管理方法进行了科学的分类。1990年．正式公开提出了无线电管理的法律、行政、技术、经济4种手段。这4种手段的提出，对于改变我国早期无线电管理单一的行政手段，具有重大指导意义。

20多年来我国经济社会和管理理论诸方面取得了长足的进步，无线电管理理论也当与时俱进适应社会的发展变化。2009年11月工业和信息化部无线电管理局谢飞波局长明确指出：“只有加快无线电管理方法创新，科学规划和合理配置无线电频谱资源，才能有效维护空中电波秩序。”

本文将剖析无线电管理的4种传统手段，并提出宣传、协作、自律3种新手段。

二、无线电管理方法与手段

从管理学的角度看无线电管理方法是实施无线电管理活动，完成无线电管理任务达成无线电管理目标的方式、途径、形式、程序、格式和工具。

无线电管理方法是连接和沟通无线电管理主体和无线电管理客体的桥梁和纽带，渗透和存在于一切无线电管理活动之中，贯穿其始终。无线电管理方法可从管理职能、行政功能、管理深度、行为方式等角度进行分类。比如从管理职能的角度分，有频谱规划、频率指配台站管理、设备型号核准、无线电监测等方法从行政功能的角度可分为计划、组织、指挥、协调、监督等方法，从管理深度的角度分，有粗放式管理和精细化管理方法。

所谓无线电管理手段，是从行为方式角度来说的无线电管理方法，有法律、行政技术、经济、协作、宣传、自律7种。这几种手段有时有交叉，但都在法律的框架下。其中行政手段协调手段是核心，技术手段是基础(特别是在频谱规划、干扰协调、频谱地域协调等方面)，经济手段和宣传手段是保障自律手段是有益的补充。

三、四种传统手段的剖析

1、行政手段

无线电管理的行政手段是指政府无线电管理机构凭借政权力量，依靠从上到下的组织制定、颁布政策、指令、计划的方法，来实现国家对无线电管理工作的领导、组织和管理的目的具有控制、制约、调整、协调社会各地区、各部门无线电管理工作的方向，保证行政执行的集中统一实现国家、社会所期望达到的无线电管理目标的功能。行政手段主要有4种表现方式。

(1)行政命令手段

指凭借国家政权的权威和权力，主要通过命令指示等形式根据管理权限，直接调节和控制下级或无线电用户的活动，带有强制性。

(2)行政引导于段

指上级对下级或无线电用户的活动的控制不采取命令的方式，而是采取指明方向加以引导，进行说服规劝。这种引导手段在一定条件下将取代行政命令手段，并日益显示出其在行政手段中的重要性。包括对行业自律组织的引导。

(3)行政信息于段

这一手段的主要特征是，上级对于下级或无线电用户的活动，存在需要加以调控的必要，但既不采用行政命令的方式，也不采取说服、引导的方式，而是通过各种信息渠道和工具，提示下级或无线电用户在无线电活动中应按照上级意图进行抉择从而达到宏观调控的某种目标这种方式将突破行政手段纵向联系的典型行政手段运用方式而向横向联系方面发展。

(4)行政咨匈服务于段

这是指上下级之间或无线电管理机构与无线电用户之间，就无线电管理活动的某些疑难问题提供咨询服务，如提出可行性论证的建议，对重大项目提出关键性的修改补充意见，从而提高其科学性、可行性和完善程度，实际上就是达到了行政执行的预期目的。

2、技术下段

无线电管理需要技术手段作支撑无线电管理的技术手段包括频谱工程技术(含电磁兼容分析、频率台站数据库)、无线电监测技术、无线电检测技术等。通过频谱工程的研究和应用，可以为无线电频谱规划和台站审批提供可靠的技术依据。

通过无线电监测，可以查处无线电干扰和不明无线电信号，保护信息社会无所不在的无线电业务的正常开展并可以为无线电频率指配提供可靠的技术依据。

通过对无线电设备和非无线电设备无线电辐射的检测可以防止无线电设备和其他可能辐射无线电波的非无线电设备因质量问题而伴生有害的无线电辐射从而自源头封堵一部分无线电干扰有效地保护无线电电磁环境。

3、法律手段

我们常说的法律手段在行政管理学上的术语叫法洽手段，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序．把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。各级行政机关是经济建设的组织者和领导者加强对市场经济的管理主要通过法律和法规来规定、调整。法律手段的方式，按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查行政强制执行和行政处置等不同类型。

(1)行政决定是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。其特点是具有强制性和单方性直接处分相对人权利和义务，须依法定程序通常不能即时作出。其具体形式主要有行政许可、行政奖励、行政命令和行政处罚4种。

(2)行政检查，又称行政监督检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够问接影响相对人权利义务的检查、了解行为。它具有义务性限制性和单方自主性的特点。

(3)行政处置，又称即时强制，是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁、社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。它具有紧迫性、即时性和直接强制性3个特征，是紧急状态下行政管理的一种特殊的必要手段。

(4)行政强制执行．是指特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。

当然无线电管理立法是法律手段至关重要的一环。当前我国国家层面的无线电管理法律依据，主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国物权法》、中华人民共和国治安管理处罚法》、中华人民共和国无线电管理条例》。中华人民共和国无线电管制条例》正在制订之中，电波法》是将来的立法目标。

4、经济手段

经济手段是指政府经济行政部门按经济运行规律的要求来管理下属经济组织及其活动的一种方法。从根本上说是利用备部门及其活动的经济利害关系来制约相互问的活动的行政执行行为。它是通过利益诱导进行间接管理的办法。在社会主义市场经济条件下也就是要通过市场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。

无线电管理的经济手段，是无线电管理的一项重要手段，包括无线电管理费征收、无线电自然资源分配的市场化方式、无线电产业的调控作用等具体措施。

四、对三种新手段的探讨

1、宣传手段

《中国大百科全书》对宣传下的定义是：运用各种符号传播一定观念以影响人们的思想和行动的社会行为。综合国内外的研究成果，可以认为，宣传就是宣传者运用各种手段向受众传播各种信息，以影响受众思想观念与行为倾向的一种社会活动。

根据不同的标准．宣传可分为不同类型。从宣传的目的来分，有灌输宣传、鼓动宣传、疏导宣传、批判宣传等从宣传的内容来分，有政治宣传、军事宣传、法制宣传、经济宣传、思想道德作风宣传、科普宣传。

无线电管理的宣传手段主要是法制宣传和科普宣传，由无线电管理机构以文字、图片、声音、视频等各种符号，借助各种媒介和与民众交流的渠道，向人们传播无线电管理法规信息、无线电管理观念和无线电频谱资源常识。

今年3月，工业和信息化部无线电管理局在北京主持召开了全国无线电管理宣传工作座谈会，随后了《全国无线电管理宣传纲要》和《全国无线电管理宣传工作实施方案》并将今年9月定为全国无线电管理宣传月。可见．无线电管理宣传于段的作用越未越重要。

2、协作手段

无线电管理的协作手段，是指无线电管理机构依据正确的政策原则和工作计划，运用恰当的方式方法(如谈判、公文、通信、交流)．协调国际关系，理顺本国行政区之间和部门间的利益关系及时排除各种障碍维护国家无线电主权和行政区无线电利益，促进各利益主体在无线电应用和管理方面的合作，促进各种无线电业务正常运行。

在无线电管理过程中，由于国家之间、省(地)级行政区之间以及同一行政区的部门之间的无线电利益差异，导致相互之间的矛盾和冲突等。如果不能及时排除这些矛盾和；中突，理顺各个方面的关系，无线电管理机构的协调运转和计划目标的顺利实现就不可能。因此，无线电管理的协作手段十分重要。主要要做好以下4个方面的协作。

(1)国际协作

国际协作包括多边协作和双边协作。多边协作主要在国际电信联盟和区域电信组织的框架内进行以参加国际组织的各种会议和研究组活动以及拟制和处理国际组织协调函电的形式来实现；双边协作主要以举办两国边境协调会、卫星通信网络协调会，以及拟制和处理双边协调函电的形式来实现。

国际无线电协作，既要讲斗争，为国家利益而争；又要讲合作因为如果各国都坚持己见，那就难以达成一致．那对人类共同的无线电频谱资源的管理将是灾难。已有百年历史的国际电联有着引以为豪的电联精神：“折中、妥协、协商～致。”

(2)行政际协作

行政区际无线电协作．主要是同级行政区之间的协作即省级行政区之间或地级行政区之间。特别是接壤的行政区之间容易出现无线电利益；中突，带来无线电干扰。因此，行政区之间的无线电协作，特别是频率、台站、干扰协调，以及国家重大活动无线电安全保障中的共同行动是很重要的。

(3)军地协作

我国的无线电管理，实行军地分治已有20多年近年来，军地间的合作越来越紧密协调机制越来越善电磁频谱管理预备役制度已开始建立。

(4)部门作部门协作包括无线电管理机构与其他相关党政部门(如财政、发展和改革、法制、公安、交通、教育部门)的协作和无线电管理机构对大的用户单位无线电利益的协调。

3、自律手段

自律是主体自觉的、合乎道德与法律的意识和实践。无线电管理的自律手段是利用管理对象自觉的法律意识来实现无线电管理的部分目标。无线电管理机构对于无线电用户(组织)的自律行为实行指导。

(1)单位自律

有的政府部门或非政府组织(大用户单位)内部有无线电管理机构或无线电管理员，对内承担一定的无线电管理事务。

(2)业余爱好者组纵律

业余无线电爱好者是一个素质较高的群体，有着国际通行的“体谅、忠诚、进步、友善、平衡、爱国条守则。

各级无线电运动协会和无线电爱好者协会受政府主管部门的委托对业余无线电业务实施辅助管理工作。

(3)行业自律

行业自律是一种联合体的自律，是由从事同种商业活动的经营者为维护其共同利益而自主产生自愿接受的自我约束，一般由行业协会承担。行业协会是指经依法批准成立、由同一行业经济组织及相关单位和个人自愿组成、自律管理的行业性社会团体包括协会、商会、同业公会等。无线电领域的行业协会，有各级无线电协会。

行业协会作为本行业的商业性自治组织，在协调成员的意志形成一致意见、监督自律行为的执行方面都具有先天的优势，具有以下4项基本功能：

①服务功能，即为政府和企业提供信息调研、咨询、交流、培训等各项服务。

②保护功能，即作为本行业经营者的集体利益的保护者通过游说国家权力机关，形成强大的院外利益集团，反映成员的意见和要求影响政府决策．甚至参与立法，提出有利于本行业的法律草案或反对不利于本行业的法律草案等。

③自律功能是自治权的突出表现而自治权是“行业协会实现其价值功能不可或缺的工具和手段”。包括行业规划、规章与标准的制订．对本行业运行的监管，对违反自律的成员的处罚等。

④争端解决功能，可以以一种类似于仲裁的方式解决本协会成员间可能出现的争议。

五、各种无线电管理主体可以采用的管理手段

我国无线电管理的法律主体，有政府各级无线电管理机构、军事电磁频谱管理机构以及国家无线电管理机构授权的部分中央政府部门无线电管理机构。不同无线电管理主体可以采用的无线电管理手段见表1。

只有将行政技术、法律、经济宣传、协调自7种手段综合运用好，才能更好地维护国家和地区的无线电权益，才能更好地维护空中电波秩序。