三公消费论文：三公消费特点与提议简述

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本文作者：逄咏梅朱莹工作单位：中国海洋大学

“三公消费”的披露方式与公共预算的编制方式目前“三公消费”的公开没有细化项目，多数部门采用混合披露。从2011年中央部门公布的预决算情况看，除审计署细化到因公出国的人次、接待国外来访的人次及每辆公车的平均费用外，大多数部门只是交代几个简单数据，未将“三公消费”的具体情况公之于众。我国公共预算编制方式不科学。一方面，各部门收支预算总表和财政拨款支出预算表中所列的支出项目都是支出功能分类的一级科目，缺乏细化分类信息。另一方面我国公共预算采用增量预算的方法编制，即“上年基数+本年增长”的方式。这种预算编制方法理性程度比较低，政府支出的持续增长也就不可避免，各个部门出现了年底突击花钱的现象，为了完成任务，将拨款经费用于“三公消费”便成了各部门花钱的好途径。

公共预算体系是规范“三公消费”的根本

（一）“价值与目标”要素公共预算的目标体系可分为价值目标和效率目标。价值目标主要体现社会公平和社会综合价值的提升，效率目标则重点反映资源利用效率。公共预算的价值与目标决策要素为合理设定“三公消费”相关指标提供了理论依据。一方面，“三公”经费主要来源于国家财政收入，充分利用预算在财政分配中的中心地位，调节社会分配，实现社会公平，增加社会总体福利水平就是其不可回避的责任。所以，“三公”经费的预算分配必须结合具体行政事业单位的发展计划和需要，兼顾公平和发展需要；另一方面“，三公”经费应提高使用效率，我国公用经费开支距离世界5%的标准还有很大差距，只有逐步降低“三公”开支，才能实现公共预算的效率目标。（二）“决策参与者”要素我国目前实行部门预算，采取“二上二下”逐级汇总的程序。“一上”过程中各基层部门是决策参与者，各部门应依据每年预算编制通知的精神和要求编制项目预算建议数，并提供与预算相关的基础数据和相关资料“；一下”过程中财政部门是主要决策参与者，财政部应对各部门上报的预算建议数进行严格审核，对相关科目进行增删、核算和调整，汇总报国务院批准后下达预算控制限额“；二上”过程中各部门是主要决策者，各部门应根据财政部下达的预算控制限额，并结合工作计划编制部门预算草案上报财政部“；二下”过程中人大是最主要的决策参与者，财政部对各部门预算草案进行审核调整后报人大审批，人大应严格按照程序行使法律赋予的审批权，发挥其监督作用。人大批准后财政部批复部门预算，各部门应严格按要求执行。在预算编制流程中各个决策参与者应各司其职，各尽其责，保证预算的严格性，从根本上遏制“三公消费”的过度增长。（三）“信息”要素公共预算的过程实质上是对信息进行收集整理和分析运用的过程。公共预算依据信息的变化不断调整，随着环境开放性的增加信息对预算决策的影响越来越显著。一方面，信息的准确性和合理性影响预算编制的合理性。公共预算的制定依据国民经济和社会发展计划，各部门在编制预算时依据上年度预算执行情况和本年度工作计划，增量预算方式下提供的信息并不能保证预算决策的合理性“，三公消费”在增量预算方式下只会愈演愈烈，因此改革预算编制方式对提高信息合理性至关重要。另一方面，民主社会中提高透明度的要求向公共预算施加了越来越大的压力，要求进一步公开信息，接受公众监督。因此“三公消费”情况也应该向社会全面公开。（四）“权力”要素预算决策的过程也是权力分配的过程，公共财政的建立，在本质上是权力方式的变迁，其方向和结果是民主的不断发展。预算是民主的载体，怎样有效地利用公众的钱去为人民服务是公共预算的核心。公共预算过程中应有权力制衡机制，防止滥用权力，以权谋私“。三公消费”的高额数字和过度增长表明我国公共管理领域存在高昂成本，缺乏完善的监督和惩罚措施。因此，当前改革的要点应该是在公共预算和管理领域建立相应权力制衡和监督机制。

公共预算视角下“三公消费”管控的建议

（一）规范信息公开标准，全面公开“三公消费”的预算数与决算数目前我国需要尽快出台一个关于公开“三公消费”的具体要求和标准，从制度层面对信息公开加以约束。公开范围上，中央和地方要全面公开“三公消费”的预算和支出数字；公开时间点上，“三公消费”预算数应与公共预算同步公开；公开内容上，对“三公消费”的披露要遵循项目细化和可理解性的原则，细化公开项目，并且用通俗的语言进行解读。对于涉及国家机密不予披露的内容和数字，应由专门的权威机构进行判定，其他信息则应遵循公开披露的原则。（二）改进预算编制方法，增量预算与零基预算相结合增量预算的编制方法也是助推“三公消费”增长的原因之一。随着技术变革、经济发展和国际国内环境的快速变化，预算编制的前提和基础必然会发生改变，一味采用增量预算的传统渐进主义范式，就会造成预算脱离实际、流于形式的弊病。但如果简单改用零基预算的理想主义范式又会存在实施难度大、成本高的问题。因此，我们建议采用零基预算与增量预算相结合的预算编制方法。可以考虑以五年为一周期，五年内可以采用增量预算，五年末就必须采用零基预算进行编制基础的调整，从而让预算跟上环境的变化，增强预算的管控能力。（三）严格制度规范，建立完善的预算标准体系国家应出台关于编制“三公消费”预算的具体标准和要求，建立起刚性预算约束机制。应从制度上对预算体系中的每一个项目所包含的内容加以详细规定，统一计算口径，并且要把政府预算外的消费纳入“三公消费”之列，防止各部门自行调节账目的行为。对预算编制内容要进行适度明细分类，尤其是地方单位在编制预算时要尽可能地细化，以便在增强单位部门间相关数字可比性的同时，也加强对各单位具体事项的管控。同时，对“三公消费”情况应单独列示，预算表中要说明各种费用的具体流向，当年新增或减少的重点项目，增加本单位与往年的可比性。（四）建立完善的预算反馈与监督机制，引进外部审计建立健全权力制衡和预算反馈监督机制，及时将预算执行结果与预算目标相比较，找出差异原因，并采取合理措施及时改正。同时应从制度上规定严惩措施，对不合理的“三公消费”进行严惩，对违法行为进行责任追究，并通过媒体进行公开曝光，最后还要记入责任者的廉政考核内容，记入领导干部个人廉政档案。另外，引进外部审计，强化审计监督改革是对权力约束的另一重要举措。行政部门及事业单位门在披露信息时可借鉴上市公司的做法。在“三公消费”预决算数字公开之前，应有审计的基本结论。通过审计，不仅可以发现“三公”预算中的超编、超标等违规问题，还可以发现执行过程中的违法问题，也可以看出“三公”安排的不合理性。通过引进外部审计，加强对权力的约束。