物业公司法律关系分析

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【摘要】随着我国城镇化水平的不断提高，我国的人口结构也由以农村人口为主体逐渐向以城镇人口为主体过渡，在转变过程中，如何提高社区治理成为当下热议话题。实践中，物业公司侵害业主财产权、知情权；业主拒交物管费、集体信访甚至酿成群体性事件时有发生。而立法领域中涉及社区治理相关的立法较少，且层级较低，不利于对社区治理经验的全国推广。现通过对成都市成华区部分社区治理过程中产生的涉及物管相关诉讼纠纷案例进行分析，总结成华区社区治理的现状，从完善业主自治制度的角度出发，以构建新型业主与物业公司关系为思路，探索我国社区治理的发展之路。

【关键词】社区治理；业主自治制度；业主委员会；物业公司

近年来，随着城市化进程加大和商品房开发蓬勃发展、旧城改造、棚户区改造、集体土地征收等相关政策的实施和城镇化率的加快，我国人口结构由较为分散定居的农村居民渐渐过渡为集中居住的城市居民。短时间内的身份转变让他们无法适应城市化的社区治理模式，法律意识的缺失更是导致新晋市民们无法清楚地认识业主与物业公司的法律关系，在需要维权时也无法采取合法且行之有效的手段。因此，在城镇化的进程中不断完善社区治理则显得尤为重要。在探讨如何完善社区治理中涉及物管引发不稳定因素时，首先应分析业主、业主委员会、物业公司三者的法律关系和法律地位，在界定各方角色与法律地位的基础上，辅之以民主自治思维、现代科技治理手段，并制定相应的法律及自治规则予以固定。我国的社区治理现状方能得到有效改善。

一、立法现状

在立法方面，我国国家层面目前针对物业服务的法律法规有《中华人民共和国物权法》、国务院制定的《物业管理条例》、住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称“指导规则”）等，就成都市而言，本行政区域内物业服务相关的地方性法规和条例有《四川省物业管理条例》、《四川省业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称“四川指导规则”）、《成都市物业管理条例》等。《物业管理条例》规定“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督”；指导规则中也规定：“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督”。四川指导规则中规定：“物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关的居民（村民）委员会依法履行自治管理职责，支持居民（村民）委员会开展工作，共同做好物业管理区域内社区建设等相关工作。居民（村民）委员会应当协助街道办事处（乡、镇人民政府）组织、指导、协调社区内的业主委员会开展工作，维护业主的合法权益”。但并非所有物业服务相关的法律法规都对业主自治制度进行了相关的规定，《中华人民共和国物权法》就仅对业主的建筑物区分所有权、相邻关系等进行了规定，此外，《四川省物业管理条例》、《成都市物业管理条例》中也未单独对业主自治制度进行特别地规定。由此可见，对本行政区域内物业服务进行规制的相关法律法规在业主自治制度方面尚存在部分待完善之处，此类立法层面的空缺也导致实践中的相关纠纷无法得以有效地解决。

二、成华区物业服务纠纷之溯源

在协助成华区各街道办事处处理日常社区法律事务的过程中，笔者发现上述物业纠纷在成华区各街道办普遍存在。但指导规则中规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督”。四川指导规则中规定：“街道办事处（乡、镇人民政府）组织、指导、协调本辖区内业主大会的成立和业主委员会的工作，督促业主大会和业主委员会依法履行职责；协调社区建设与物业管理的关系，调解处理物业管理纠纷。居民（村民）委员会协助街道办事处（乡、镇人民政府）开展物业管理有关的工作”，即区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对辖区内的业主大会的设立、业主委员会的选举及其日常活动进行指导、协助、监督，其只有进行行政指导而不能行政干预，相关法律规定也并未就“区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府”对辖区内的业主大会的设立、业主委员会的选举及其日常活动是否具有相关行政干预的权利以及其具体的实施问题进行明确。因此，在实践中，区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府，尤其是街道办事处，在处理此类纠纷时缺少行使行政执法权的相关法律依据，无法及时有效地对相关纠纷进行解决和处理，容易引起群众的不满，甚至演变为群体性事件。社区治理的最终出路还在于自治，但须从立法规制下的行政干预渐渐过渡。

三、国内外业主自治制度之比较分析

（一）国内研究现状分析。1.业主委员会筹备组、业委会成立困难。业主委员会筹备组作为成立业委会的前置组织之一，履行业委会成立之前的大量协调组织工作，但设立筹备组的过程中会出现表决人数不足，业主参与度不高，部分别有用心的业主在规则起草时有意阻挠而为之，要求同步设立监事会、对业主委员会的委员进行诸多的条件限制，导致筹备组胎死腹中，后续业委会成立遥遥无期。但业委会是业主行使权利的自治组织之一，依照相关法律规定，每个小区的业主大会都应该成立自己的业主委员会，但是我国目前的业主委员会的成立现状却不容乐观，在网络搜索引擎上一搜“业委会成立”，出来的结果大多是业委会成立困难等类似信息。我国目前只有部分小区成立了业主委员会，且已经成立的业主委员会中，又有过半数都被物业公司操纵，其作出的相关决定自然也是对物业公司更为有利。还有更多的小区根本没有成立业主委员会，不是业主们不想，而是在成立业主委员会的过程中频频受阻[1]。我国业主委员会的职责之一是与业主大会选聘的物业公司签订物业服务协议，业主委员会成立不了，物业公司就没有被替换的风险。而在立法与实际操作中，成立业主委员会除了需要业主同意，还需要经过法定程序，但现实中，往往物业公司会不遗余力地安插己方的势力以保障自己的利益，如果安插不利，就千方百计地让业主委员会无法成立。成立不受物业公司控制的业主委员会就意味着业主从物业手中争取回了一部分自治权，能够对物业公司的工作进行一定的有效监督，所以目前仍有不少小区的业主们正在为了成立业主委员会而披荆斩棘。2.亟需建立、健全对业主委员会的监督机制。业委会根据业主大会的授权负责执行业主大会的决定、处理小区的日常事务，维护全体业主的合法权益，但是相关法律、法规并没有明确对业主委员会的监督机制。虽然通常业主委员会和业主的利益是一致的，但是不排除业委会成员可能有私心、出现为了增加自己的利益而侵犯其他业主权益的情况。在此基础上，建立、健全对业主委员会的监督机制就显得十分必要[2]。建立、健全对业委会的监督机制既能保证业主的自治权，同时也能避免因利益而使业主和业委会产生嫌隙的可能，减少二者相互之间的震荡和关系危机。（二）国外研究现状。1.美国模式。美国是业主自治制度的发源地，拥有较为完善的理论基础和实践经验。众所周知，美国是一个十分重视私权的国家，所以美国的业主也是最为擅长自治的一群业主。美国的业主高度自治的状态是怎么达到的呢？首先，房地产商在开始销售房屋之前就必须办理好成立业主协会的法定程序，购房者在签署购房协议与限制性契约之后，即自动成为业主协会的会员，业主协会的决策遵循少数服从多数的原则。并且业主协会下设董事会以及各种职能委员会，下设的董事会及委员会又与政府关系紧密，在执行业主大会的决议、开展相关活动以及业主维权方面很有优势[3]。美国的物业公司专业尽职，这在世界范围内均是数一数二的，同时，美国也有最擅长自治的业主，但是美国的业主自治制度也存在一定问题。美国在业主的资格条件上有一定限制，成为业主的大部分是中产阶级以上的人，美国的业主自治制度最后可能只是少部分人利益的保护伞。2.日本模式。日本的业主自治相关法律已经比较完备，有专门的《建筑物区分所有权法》，该法律为业主自治提供了坚实基础。日本的业主自治团体又称为区分所有权人团体，业主自治团体按业主人数和业主意愿又可以分为法人团体和非法人团体。业主自治团体下设委员会等部门，执行具体事物，根据小区业主的需求来选择物业公司，自然地质优价廉的物业公司会脱颖而出，而非像我国的业主很难有选择物业公司的权利，这也会促进其他物业公司改善自身的服务，形成良性循环，所以日本的物业服务水平在世界范围内的水平都是一流的[4]。（三）国内外研究现状之分析。美国和日本均是业主自治水平较高的国家，其业主自治水平高也促进了本国物业服务的发展。对比以上两国，我国物业服务水平参差不齐且普遍偏低，主要原因还是物业管理相关立法数量少，且效力层级不高，对业主大会、业主委员会等业主组织的定性并不明确，且我国立法较为滞后，已经跟不上社会发展，导致我国业主自治组织自治程度低，无法对物业公司进行有效约束，才会出现物业公司为了谋求自身利益最大化而作出许多侵害业主权益的事。反观国外业主自治程度较高的国家，均是先有理论基础及法律支撑，业主自治才能发展起来，并促进该国物业水平的提高。另外，我国对成立业主委员会的程序过于苛刻，且业委会是与物业公司签订物业服务合同的主体，业委会一旦成立就可能会换掉原来的物业公司，先于业委会成立的物业公司为了使自己的利益最大化，通常会在业委会的成立过程中做手脚，要么成立更倾向物业公司利益的业委会，要么就让小区的业委会无法成立，在这个过程中，又会导致双方的矛盾加剧，物业公司提供的服务又会更差。反观美国，购房者在签署购房合同后便成为小区业主协会的成员，业主协会拥有高度的自治权，可以决定物业公司的选聘，自然更能够促进本国物业服务水平的提高。

四、完善我国物业管理的几点建议和思考

（一）推进高位阶立法的完善与细化。[5]目前，我国的物业管理立法存在诸如立法层次低、地方立法活跃、内容不统一等问题。除了《物权法》之外，法律一级的立法几乎没有。而且，关于业主的建筑物区分所有权只是《物权法》中的一个小节，而日本则将建筑物区分所有权单立一部法。但是，物业管理涉及的问题却复杂而多面，对基层社会治理有着重大的影响。笔者建议，应从立法上对业主、业主委员会、物业公司的法律关系与地位具体化。在实际调研与论证的基础上着手起草我国的《建筑物区分所有权法》。另外，在程序方面，对现有的《物业管理条例》应出台实施细则，《物业管理条例》第二十一条规定了业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位即开发商有权选择前期物业公司。业主权利意识的淡薄和这种既成事实的管理导致建设单位选择的物业公司长期服务于本小区，而不受任何约束。实质上，物业公司管理服务的权源正是来自于广大业主。于此，笔者认为，《物业管理条例》第二十一条虽然规定了建设单位有权选择物业公司，但为了唤醒业主的权利主体意识和约束物业公司的不良行为，可在此条后补充：建设单位与物业公司签订的《前期物业服务合同》截止期限为业主大会成立之日。业主大会成立后，物业公司应在10个工作日内联系业主大会重新签订《物业服务合同》，业主大会有权选择任何一家物业公司为本小区提供物业服务工作，但选择的程序及时间应当明确予以规制，如在规定时间、规则范围内不能选择新签订的物业公司，可以明确启动业主自治管理，而启动业主自治管理的权利，应明确赋予业委会，街道、社区的指导权利依法明确，原物管公司的退场交接程序、法律责任应予以明确。（二）变更业主大会成立程序。指导规则规定了筹备业主大会须向区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由上述行政机关组织、指导。筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成，且筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。而四川指导规则甚至规定了第一次申请成立业主大会的主体为建设单位。业主大会本为业主维护自身权益的自治组织，指导规则中却将业主大会的成立规定为行政机关的一项审批职能，而四川指导规则甚至将首要申请主体规定为建设单位。实践中，开发商、物业公司为了一己私欲而阻止业主大会成立的情形屡见不鲜，这也是开发商、物业公司攫取业主公共利益常用的手段。将首要申请主体规定为建设单位（开发商）实为不当。另外，筹备组的成员中也不应有建设单位，甚至是居委会。前文已对是否应有建设单位作了论述，至于是否应有居委会，我国法律规定居委会为基层自治组织，而非行政序列。因此，往往居委会的行为受外界因素的干扰较大。比如，去年北京某小区在成立业主大会时，居委会主任死活不签字，导致成立的业委会无法备案。因此，现行指导规则和四川指导规则的部分规定不利于业主大会的成立和行使权利。我们应追本溯源，在程序上保障业主大会的成立。（三）建立完善信息公开制度和全面推广清单服务报价制度。实践中，众多业主认为物业公司只收费而不办事，物业公司服务跟不上，小区的环境治理不值业主交纳的物业费。而物业公司也觉得冤屈，保安、保洁、客服等工作人员为小区日常管理付出了许多辛苦。业主与物业公司的信息不对称造成了双方之间的隔阂与矛盾不断加剧。为了消除业主与物业公司的隔阂和不信任，笔者建议可以立法的形式要求物业公司建立信息公开制度，公开的内容可以分为两部分，一部分为小区的财务收支情况，记录小区本年度的收入与支出及合理利润；另一部分为物业公司的工作内容，记录物业公司投入小区工作的人数、工作内容等。一方面，通过信息公开让业主看到物业公司的工作成果，以便业主大会考虑物业公司的去留；另一方面，通过信息公开也可以展现物业公司的工作成果，可谓一举两得。物业公司的收费标准与业主享有的服务一家是清单式报价，明码实价，让业主能通过清单了解自己的权利、义务。减少因业主认为交费高、服务劣、物管公司认为收费低、缴费比例低等形成的需求差异化矛盾升级。（四）重视互联网、大数据等高科技的引进，通过共享经济解决物管、业委会、业主增收渠道，提升服务品质。由于城市生活的快节奏，业主入住小区后大多无暇顾及业主权利的行使，才有物业公司服务水平不断降低，甚至是侵犯业主财产权与知情权等现象的发生。因此，笔者建议，可依托互联网、大数据等技术为业主行使权利提供便捷的条件。例如依托互联网技术进行远程投票表决，议定日常管理事项，选取物业公司等。不仅可为业主参与小区管理节约大量时间，还可提高小区治理的效率。同时，在确保安全的前提下，通过共享车位限时出租、共享广告位收益，让物管平台、业主、业委会能增加收入，一来补贴提升物管服务品质、二来为业主进行资源合理整合利用增收，能有效化解部分矛盾。

五、结语

现代社区物业服务水平的提升与制度完善，核心在于如何在立法规制下由政府主导渐渐过渡至社区自治？一方面，国家应对业主自治制度的相关立法予以完善并细化，以增强居民的权利意识，从立法层面培养市民的自治精神和民主思维；另一方面，立法搭建起来的自治框架还需要每一位居民以实际行动来践行。互联网与大数据的应用可以为我们解决部分实践乏力的问题，但最终还需每一位社区居民主动作为、勠力同心。

[参考文献]

[1]王森.小区业主自治困境的原因分析及善治途径[D].上海：复旦大学，2011.21-30.

[2]喻磊，罗艳.对业主自治与业委会监督机制的思考[J].法制与社会，2007，（10）：134-135.

[3]杨爱兵.美国业主自治制度及对中国业主自治的启示[J].河北学刊，2009，（03）：209-212.

[4]王蓓.业主自治法律问题研究[D].上海：复旦大学，2009：26-28.

[5]李鹏远.论我国业主自治制度的创新与完善[J].黑河学刊，2013，（06）：74-77.

作者:邓勇 单位:四川善嘉律师事务所