社区物业管理探讨

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2015年12月，在中央城市工作会议上指出：“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。”作为城市精细化管理的重要内容，社区物业管理问题事关人民群众的切身利益，是保障和促进城市民生的一项重要工作。2015年以来，湖北省武汉市多次开展“电视问政”，都将视角聚焦到社区物业管理问题上，还将其列入市政府“十个突出问题”整改范围，对创新社区物业管理机制进行了积极探索。本文以武汉市为例，对社区物业管理机制创新进行探讨。

一、新形势下社区物业管理面临的挑战

所谓社区物业管理，是指在特定的城市社区范围内，由业主和物业企业签订物业服务合同，对社区内的房屋及配套设施、社区环境卫生和公共安全秩序进行维护管理的各项活动。作为我国中部地区的中心城市，武汉市的物业管理工作起步于20世纪90年代初，与房地产市场快速发展相伴而生。经过20多年努力，呈现了良好的发展趋势。然而，在社会转型变迁、城市治理升级的大背景下，社区物业管理的多元化特征逐步显现，各类利益关系交织叠加，造成社区物业管理工作错综复杂，现有的物业管理体系和服务水平面临新的挑战，具体表现为：

1.从指导思想来看，相关立法缺位滞后,现行“小区”管理模式尚未厘清一是现行部分法律、法规不合时宜。一方面立法缺位问题突出，对于物业管理方面的专门立法尚未出台，相关规定仅散见于一些法律条文之中。另一方面现行地方立法滞后于政策，例如饱受诟病的物业管理基本事项的简单多数表决原则（双二分之一）和重大事项的特别多数表决原则（双三分之二）。二是现行的“小区”管理模式混淆了物业管理与政府管理、社区治理的界限。现实操作中，物业企业在按照合同提供物业服务的同时，往往还需要额外承担大量应当由政府部门、事业单位、街道和社区应当提供的公共服务内容，造成物业供需矛盾日益突出，物业企业不堪重负，出现“契约失灵”。

2.从政府层面来看，政府职能未能理顺、权责不明晰

一是政府市场监管主体缺位。目前在市级层面建立了物业管理事务指导中心，但是区级层面并没有相应改善，尤其是街道没有明确相关部门负责业委会组建和监管。开发建设遗留建筑质量安全隐患较多，专营单位转嫁矛盾问题突出，老旧小区物业企业经营困难的局面没有得到解决。二是政府社会管理职能缺位。一方面，社会民间组织的准入门槛高，另一方面，政府相关部门在配合上普遍存在职权交叉、政出多门等弊端，在物业监督、指导等多个环节出现“跑冒漏滴”。三是政府公共服务职能缺位。因政府提供物业管理信息的缺失，导致物业管理市场产生信息判断困境，造成信息不对称，进一步增加了物业服务企业的成本。四是行政执法进小区的沟通协作机制有待完善。在治理小区违法建设、“胶囊房”、住改非、噪声油烟扰民等问题的过程中，执法工作还没有真正落地生根，进小区行政执法不及时、不到位的现象还有出现，小区矛盾纠纷和突出问题还不能及时有效地得到解决。

3.从物业管理行业来看，整体服务水平不高，存在“市场失灵”现象

一是管理方式简单粗暴，服务意识严重欠缺。二是物业企业收费议价、调价机制不健全，收费难度大，大量物业服务企业长期亏本经营，不得不以降低服务质量来维持生计，甚至有的物业服务企业违规涨价及乱收费，引发业主的质疑及公开对抗，进一步加剧了恶性循环。三是由于物业费收缴率低、运营成本上涨、物业费上调困难、公共维修资金使用表决难等原因，物业企业往往将全部或部分公共收益用于贴补物业企业的支出，物业公司隐瞒、侵占公共收益情况、不及时向业委会移交公共收益的现象普遍存在。四是老旧小区历史遗留问题多。一些老旧小区规划建设存在先天缺陷，物业服务用房配置不达标、停车位配备不足、污水没有连接市政管网、临时用电等问题长期存在，矛盾激化后引发业主集体维权。

4.从社会层面来看，基层社会治理能力有待进一步提高

一是政府主导、多方协同的社会治理体系尚未形成。城市治理能力仍有较大的提升空间，而局部范围和领域中，政府公共服务和管理覆盖不够甚至存在“缺位”现象。基层社会治理的手段方面存在不适应，能够灵活、有效地运用法治、道德、信息、契约等多种手段应对基层典型问题的能力较为欠缺。二是居委会自治功能未能有效发挥。现行体制下社区的权责定位十分模糊，社区居委会的权力、义务和责任边界尚不明晰。居委会习惯于服从政府的多方领导，疲于应付政府（街道）下派的各项工作，社区管理应有的自主性被政府推动的强制性所取代，社区居民自治的本质要求难以充分体现。三是业主参与物业管理的主动性规范性缺乏，导致社区物业管理的自治程度偏低。

二、创新社区物业管理机制的路径

1.加强顶层设计，构建现代化社区物业管理体系

第一，指导思想：以业主自治为核心，从政府管制逐步向业主自治转型。业主自治要求在社区范围内，人们能够实现自我管理，业主委员会作为业主利益的代言人，通过法定方式进行选举、行使权限和决策，能够在业主的私人空间之外，架构起业主与物业、业主与社区、业主与政府、业主与社会组织等彼此对话和沟通的桥梁，有利于社区公民共同生活秩序的规范。第二，管理模式：构建协同善治、共建自治的社区物业管理模式。应该将物业管理纳入社区治理体系，让物业管理服务建立在关系协调、政府支持、民众参与、利益平衡的和谐经营环境之中。作为社区治理的重要一方主体，物业管理企业应当积极参与协同善治、共建自治的社区治理模式之中，想社区之所想，利社区之所利，实现社区诸方力量的整合与增值，维护社区共同利益，优化社区公共秩序。第三，发展方向：让物业回归市场，由物业管理向物业服务转型。作为现代物业管理模式，物业服务企业的职责根本应当是以业主为本，关爱业主，营造安全舒适、便捷宽松的人性化、亲性化的人居环境。现代化物业服务模式要求物业企业面向市场、拓展业务渠道，提升物业服务的技术含量、增值服务和产品附加值，从简单服务衍生到信息咨询、房屋中介、居家养老、家政服务、电子商务等，充分挖掘、发展物业服务企业所掌握的社区核心资源——人的资源，将其锻造成为物业服务企业的盈利能力和持久财富。第四，内在要求：培育业主的契约意识和规则意识。首先，要高度重视、鼓励和引导社区居民自愿、主动地参与社区治理，鼓励居民通过自助、互助和他助来配置社区资源，增强其社会责任感和公益心。其次，业主委员会应与物业管理公司协同，强化宣传和引导，为业主意识的提升和业主的权利及责任的明晰，提供准确的行为准则和指引。再次，建立沟通机制，让业主、业主委员会和物业企业能够在信息平台上进行充分的信息传递及交流，有效避免因信息不对称的沟通不畅而导致的信任危机。

2.完善立法体系，坚持依法决策、依法管理

第一，不断完善国家层面立法。抓紧制定《业主自治法》，正确处理好政府指导与业主自治的关系；建立公共利益登记制度，建议将小区土地使用权等公共物业登记于业主大会名下，防止公共权益流失；扩大业主自治范围，业主可以在法律、行政法规的范围内，集体协商、共同决策，制定符合本小区实际的议事规则等公共物业事项。进一步健全建筑物区分所有权立法，明确地下车库的所有权归属，对地下建筑物进行所有权登记，正确处理好物权法与土地管理法、房地产管理法的关系。第二，积极出台地方层面立法。结合《实施意见》和近年来一系列的新精神和新要求，做好《条例》修订的各项准备工作，尽快将其列入立法计划，着重解决物业管理体制不够顺畅、业委会归口管理、职能部门管理和执法不进小区、质价相符的物业服务价格市场机制等问题，消除行业良性发展和加强社区综合治理的法律障碍。第三，严格法律责任制度。督促各主体正确行使权利、积极履行义务，尽量减少不必要的矛盾纠纷，减少违法行为的发生。将物业管理与“治庸问责”工作结合起来，明确界定依法追究各种法律责任的具体程序，使各类组织依法定程序切实履行监管义务，保障物业管理法规的贯彻实施，保护各类主体的合法权益。

3.转变政府职能，理顺社区物业管理机制

第一，政府回归本位，彰显服务功能。在政府管理、社区治理和物业服务三者的关系中，政府要回归本位，主要承担监管职责，不要事事亲力亲为。尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物。探索构建以街道为主导的属地化社区治理体系，探索城市网格化向住宅小区延伸覆盖，将执法力量下沉并形成联动机制。逐步实现基层自治组织去行政化，还原群众自治的本色，使群众自治组织真正成为自我管理、自我服务的主体。物业企业以管物为主，其管理和服务属于市场行为，理应完全回归市场，主动接受政府有关部门、街道和社区居委会的检查、监督、协调和指导。第二，理顺管理体制，明确各方职责。一是街道党工委和办事处对住宅小区综合管理负总责。街道要将住宅小区综合管理纳入社区建设管理体系，明确分管领导、责任科室，落实人员和经费；街道办事处负责业主大会和业主委员会组建、换届选举及其日常活动的指导、监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，调处小区管理中的矛盾纠纷；街道党工委要将住宅小区和物业企业的党建工作作为基层党组织建设的重要内容来抓好抓实。二是社区党组织和居委会指导和监督业主委员会的组建和运行。社区居委会指导协调，业主委员会具体实施；加强对业主委员会日常运行的监管，指导业主委员会建立健全工作制度，依法开展活动。三是业主委员会依法履职完善自我管理。业主委员会要自觉接受街道、社区党组织的指导，完善自我管理，依法履行职责。监督物业服务企业按照合同提供服务，报告物业服务情况。及时了解、收集业主的意见和建议，调解业主之间因物业使用产生的矛盾纠纷。引导和帮助业主增强自律意识、提高文明素养。四是住房保障房管部门依法加强物业服务市场监管。健全市场准入制度，整顿、清理、淘汰不符合条件和有重大违法违规行为的物业服务企业。通过多种形式宣传物业管理政策法规，引导业主树立正确的物业服务消费理念。五是相关职能部门依法履行各自职责。按照“谁主管、谁负责”的原则，组织、民政、公安、司法、国土规划、环保、城建、城管、水务、工商、质监、园林和林业等职能部门各司其职，依法履责，落实住宅小区交接验收管理，落实行政执法进住宅小区。

4.健全市场机制，提高物业企业服务水平

第一，强化对物业行业的监管，构建物业管理市场良性竞争机制。住房保障和房屋管理局作为物业管理的行政主管部门，主要对以下物业行业行为进行重点监管：一是健全物业企业的市场准入制度；二是完善物业招投标管理；三是完善物业行业信用体系建设。笔者建议建立物业企业信用档案系统，加大物业服务公司及其法定代表人的诚信信息的公开力度，并将其纳入信用信息平台，依法面向社会提供查询。第二，推动物业行业走创新转型发展之路。一是推动物业行业走市场化发展之路。在定价机制方面仍有必要加强监管，维护有序的市场价格秩序。在物业服务效能标准方面，应当明确约定对物业环境的改善有多大效果、对物业的保值增值有多少增益等内容，实现物业企业与业主之间良好的沟通和融合。二是推动物业行业走科学化发展之路。在互联网时代，物业行业也应当与时俱进，在管理手段上广泛采用现代科技手段，如“云计算”、大数据等信息技术；在管理机制上科学化，如采取规范化与程序化实现管理过程的标准统一，机构设置的合理化实现物业企业自身的规范化运作，从而有效降低管理成本，使业主需求和物业服务资源能够进行优化配置。三是推动“互联网+”物业管理新模式，树立物业行业互联网思维。在“互联网+”的物业管理新模式下，新型物业公司不再是一个零碎的经营实体，而是一个基于社区与居民个人服务的资源整合者与高效管理者。新型物业公司还能够整合基于小区“最后一公里”范围内的实体商店服务，并与电商、物流公司形成联盟组建独立的“O2O”生态。

5.坚持多元治理，实现业主组织与居民自治组织互动衔接

第一，构建“结构上扁平、管理上垂直、功能上服务、效能上提速”的新型社区物业服务体系。一是建立社区多元治理机制。推进以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心为支撑的物业管理整体框架，理顺和规范社区组织体系各类主体之间的关系。二是完善社区居民自治机制。推进社区工作准入制，减轻社区居委会工作负担。培育社区居民自治意识，健全社区居民自治规章，推进社区物业管理工作的制度化、规范化。三是健全民意表达和监督评价机制。大力推广听证会、居民评议、社区QQ网络服务队等行之有效的做法，畅通民意诉求渠道。第二，创新社区工作者队伍管理机制，实施社区物业服务岗位“雇员制”。当前社会越来越呈现多元化局面，各种利益矛盾频发，对社区工作也提出了极高的挑战，亟需更多素质高、年富力强、朝气蓬勃、精通专业知识的社区工作者来进行应对。建议对社区工作进行改革，鼓励高素质人才有志于从事社区工作，打破地域、部门、身份限制，取消编内编外之别，实现人尽其才人尽其用。第三，激活社区内生力量，推动社会组织积极参与物业管理，将业主的个性化需求与社会组织的服务功能进行对接调配，并为社会组织参与物业管理提供包括活动监管、项目策划、技能培训、场所保障等多方面支持。第四，加强宣传引导，从根本上广泛发动群众参与社区物业管理，扩大社区业主参与物业管理的渠道，培育社区业主的契约意识，使矛盾和问题在社区内部及时化解。

作者:周昕 冯石诚 单位:武汉市委党校