物业税改革与土地管理制度改革关系分析论文

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一、改革开放以来我国土地批租制度的演变

从世界范围看，政府对土地的管理一般采用两种方式：一种是土地批租制度，一种是以财产税这样的财政杠杆来对土地加以管理。土地批租制度是将土地使用权出让的土地供应制度。政府土地批租主要采取的是土地出让金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交纳。在土地有计划控制批租的前提下，土地出让金成为政府的一项稳定收入来源，如我国香港地区。

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国的城市土地的所有权都属于国家。不过，城市中大部分需要土地作为生产资料投入的经济活动，都是由国有或者私人的公司进行的，其主体并不是国家。改革开放以来，除了对行政部门以及部分国有企业少量无偿划拨土地外，基本上都是实行的土地批租方式出让土地使用权。协议转让是最初的土地批租方式。由于土地有偿使用之初，房地产开发主体很少，势力较弱，而且房地产商品市场还没有发展成熟，土地价格机制还没有有效确立，协议出让是一种可行的选择。至2002年，国务院出台了新的土地批租规定，土地批租一律采取“招、拍、挂”三种市场竞争方式，即招标、拍卖和挂牌公开转让，使我国的土地管理制度逐步完善，与国际管理接轨。对采取拍卖、招标以及挂牌公开转让方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出让金。所谓土地出让金，是土地使用年限的租金资本化，也就是说，是5年或70年土地租金的折现值。因此，交纳了土地出让金的房地产自然不应当再交纳土地租金或土地使用费。

实践表明，无偿划拨土地和协议出让土地，都不是市场竞争的方式。在国际上流行的竞争性土地批租方式，由于其资源配置的有效性以及公平性等优点，在我国土地批租方式中最终占据了主体地位，但也出现了较为明显的“排斥”反应。主要表现为房价的快速上涨以及土地的过度开发利用。虽然房价上涨主要是房地产供求关系影响的结果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出让金，抬高了土地进入房地产成本的初始价格，在我国流转税制的进一步放大作用下，转嫁给了消费者，这无疑为房地产价格抬高起了推波助澜的作用。竞争性土地批租方式要适合中国的国情，必须解决其一次性收取土地出让金的问题。

二、土地批租制度的强化以及土地批租制度的缺点

由于我国地方财政收入有限，而地方财政又承担了诸多公共服务和城市基础设施建设的职能，为了能在短期内筹措了足够的收入，通过土地批租制度，政府以土地出让金的形式提前收取了土地未来几十年的租金就成了地方征地的最优抉择。

1、城镇化导致城市财政支出压力增长

不断提高的城镇化比率要求政府为之提供相应的公共服务，这导致城市财政支出压力的不断增大。改革开放以来，我国城镇化水平不断提高，从改革开放初不到20％提高到2000年的36.09％，再到2005年的42.99％。“十五”期间平均每年提高1.38个百分点，目前我国的城镇化水平已经超过发展中国际平均城市化水平。并且从发展趋势看，在未来相当长的一段时间内，城镇化比率仍会持续提高，这将对城市财政支出提出更高的要求。尽管不断增长的城镇化水平也给城市带来了财政收入，但财政收入增加的幅度不足以应付日益膨胀的城市支出，所以城镇化水平的提高直接导致城市财政赤字的增加。

2、地方财政收入来源的不足

地方政府收入来源主要有税收、政府转移支付、公共服务收费、政府借贷等。其中只有地方税收可以为地方政府提供稳定、可观的收入。但1994年的分税制改革并不彻底，在政府间转移支付方面存在许多需要改革和完善支出。由于主力税种基本都被列为中央税，地方税的设置和比重并没有得到很好的解决，使得地方政府的事权和财权不匹配。忽视可以成为地方财政收入重要来源的物业税，造成了地方政府凭借现有的地方税所能支撑的财政支出比重不断下降。

3、地方政府财权和事权的不匹配激励了地方政府谋求非常规收入的动机

在我国，地方财政收入和所承担支付责任的严重不匹配，成为地方政府谋求以土地批租在短时间内获得大量预算外收入的直接原因。土地批租收入占预算外收入的很大比重，土地批租收入弥补了地方政府财政的部分缺口，还为基础设施建设提供了大量资金。但是，预算外资金的膨胀衍生出了诸多问题，破坏原来预算约束，扭曲了激励机制，增大了预算管理的成本，影响了公共部门之间的信息流动，从而动摇了决策依据的基础。同时预算外资金容易滋生腐败，导致预算外收入分配的不公。

目前我国的土地批租制度确实存在着明显缺陷。尽管土地批租制度的存在，在很大程度上缓解了地方政府的财政压力，激发了潜在的经济活力，但该政策实施后衍生出的问题也开始逐渐暴露出来，且日益严重。主要问题有：土地批租的利益分配机制不合理，不利于地方财政经济的健康、可持续发展；土地批租制度扭曲了资源的配置，刺激地方政府的短期行为；土地批租制度不利于宏观经济的稳定运行；现行土地批租制度成为推高城市房价的一个基础性因素；土地批租制度容易造成对弱势群体利益的侵占，引发不和谐因素；土地批租制度不利于创造就业。

三、物业税与土地批租制度的协同改革

土地批租制的改革本来与物业税的改革具有各自的意义，属于不同的范畴，但物业税在税基的选择上与征收方式上与土地批租制度密切相关。

二者的整合改革，还可以取得“增值”效应。房地产财产税制的改革可以增加政府税收收入，减少了政府靠土地批租获取收入的压力，有利于土地管理制度的改革；另一方面，通过土地批租改革降低房屋的土地成本，通过房地产税制改革打击房屋的投资炒作，可以收到对房地产市场较好的宏观调控效果。

物业税改革和土地管理制度的改革都需要政府主导推动，而且在市场经济已经充分发育，市场规模、资本市场等相当成熟的情况下，两项改革的内外部条件都已成熟，将两项改革协同推进，不存在可行性障碍。

在物业税税基、税率和税收征管等基础性制度安排的基础之上，可以对将来的“协同改革”设计一个合理的方案：一方面，将与房地产有关的但不属于财产税性质的税收分别归入相应的流转税和所得税税目，按照国际房地产财产税制的三要素构建我国的物业税，合理确定税率和减免税范围，建立我国的物业税制度主体；另一方面，继续实行土地批租制，通过公开竞争，确定土地出让金，然后依据土地出让金计算各年应分摊的土地年租金后征收地租。对于已经一次性交纳了土地出让金的房地产，在有效使用期限内免除土地年租金。同时，实行配套改革：在产权登记机关的房地产产权登记以及房地产产权证件上增加土地性状栏目，明确是否要交纳土地年租金以及应交纳土地年租金的数量；为减少征收成本，委托地方税务局征收，并由物业税纳税人将应纳物业税和应交土地年租金自行统一申报，对不申报或申报不实的，税务部门可以依据法律或地方规章进行处罚，并在房地产买卖过户时由产权登记部门把关核验土地年租的交纳情况。

我们可以从居民对产地产的消费、开发商在一级市场的需求以及“同步改革”对相关制度的影响这三个方面来判断其经济效应。

1、同步改革不会改变居民对住房的消费行为

虽然取消土地出让金会降低房屋的购买价格，但增加了屋主的经常性支出，也就不会降低屋主的负担。实质上，新的方案只是改变过去一次性总付为分期付款。因此，屋主在买房时绝不会不看土地性质，也不会不考虑应按期缴纳的土地年租金，轻易改变购房决策。

2、同步改革不会导致开发商在土地竞争性批租时对土地的疯狂抢购，从而影响房地产市场的供给行为

尽管取消土地出让金降低了土地的价格，但开发商购买土地不是目的，而是以土地为载体，通过在土地上建造房屋销售牟利。如果通过竞争批租得来的土地，因为竞价过高引起的土地年租金相应过高，则会影响购买人的购买决策。

3、不会对现存的相关社会制度造成负面冲击

一是不会影响房屋的按揭贷款条件和按揭贷款比率，但在房屋的贷款价值评估上应区别有无缴纳土地年租金进行价值折算；二是不会影响新房与旧房对物业税的交纳和评估，无论“新房”还是“旧房”，都要缴纳物业税，都按照同样的标准进行物业价值评估；三是不影响土地的价值功能；四是通过开征物业税，大幅度地挤出土地出让金的泡沫，进而减少房地产投资开发风险，最终使金融系统摆脱房地产泡沫的冲击，提高金融系统防范房地产金融风险的能力。

我们可以看到，该方案的实施不仅符合土地管理制度和房地产税收制度各自的改革要求，而且还能使得二者的改革相得益彰，发挥最大的改革效应。此外，改进方案的设计还为将来的土地管理制度进一步深化改革预留了“出口”，增强了方案的外部适应性。从历史经验来看，一个重要的方案设计，不能不考虑其开放性，尤其要考虑其外部适应性和方案的开放性问题。该方案的结构性设计，即使将来改变了目前的产权制度，也只会影响土地年租金的有无与数量，不会影响到物业税和土地年租金的整体框架结构，一定程度上化解新税种设计中外部环境变化的影响。