危机管理中政策工具运用策略

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【摘要】危机管理中的常见政策工具包括权威性政策工具、制度性政策工具、组织性政策工具、科学性政策工具、信息性政策工具、舆论性政策工具、合作性政策工具等。这些政策性工具应当围绕危机管理在事先预防、应急处理和善后恢复等不同阶段的政策目标而被选择使用。

【关键词】领导者；危机管理；政策工具

危机管理实质是一种决策情势，即领导者为使组织能够在危机中生存或将危机所造成的损害降到最低程度而在有限的时间内做出反应或决策。危机发生后，领导者的政策工具选择会因事、因时、因势而异，但这些选择遵循着一些普遍的、规律性的原则，包括以人为本、公共利益至上原则，预防为主、主动作为原则，快速反应、及时控制原则，统一指挥、协调配合原则，冷静分析、科学应对原则以及社会动员、依靠群众原则。基于这些原则，并围绕危机管理在事先预防、应急处理和善后恢复等不同阶段的政策目标，选择使用恰当的政策工具或政策工具组合，有助于预防、消除或降低危机所带来的威胁或损失，实现危机转换，变危机为机遇。

一、危机管理中的常见政策工具

政策工具是政府为了实现特定的政策目的而使用的方法或手段。危机管理具有紧迫性、强制性的特点，所以，常用的政策工具中，较少见到发挥作用缓慢的经济手段工具，较多的是作用效果快的强制手段工具。危机管理中的常见政策工具，根据其发挥作用机制的不同，可以分为以下几种。（一）权威性政策工具。危机管理中的权威性政策工具具体形式可分为戒严令、宵禁令、军事管制令等。权威性政策工具是基于国家权力而产生的，因此，须体现公共性、责任性和服务性。比如，在肺炎疫情防控的关键时刻，党中央、国务院心系民众生命健康，果断下达“封城令”，在人类历史上第一次对人口千万级的超大型城市采取最为严格的防疫措施。后来的事态发展证明了“武汉封城”这一权威性政策实施的正确性：其大大降低了疫情的扩散速度，有力地缓解了该地区的疫情防控压力，为疫情防控取得阶段性重要成果奠定了坚实基础。“武汉封城令”所发挥的显著作用，凸显了危机管理中权威性政策工具的重要性。（二）制度性政策工具。危机管理中的制度性政策工具强调危机管理要做到有法可依、有章可循，其具体形式可分为法律、法规、司法解释、部门和地方规章，以及其他规范性文件等。我国已制定了《突发事件应对法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《传染病防治法》《戒严法》等覆盖自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四个领域的危机管理相关法律法规。这些法律法规作为制度性政策工具，在此次疫情防控过程发挥了显著作用。例如，为做好疫情防控工作，各省结合本省肺炎疫情防控形势，根据《国家突发公共卫生事件应急预案》适时启动了公共卫生相应防控级别，这为做好疫情防控工作打下了基础。依法治国原则决定了所有政府管理行为，包括危机管理，都必须依法进行。危机的影响广泛，如果不能及时妥善处理，将引起巨大的社会影响。在应对危机事件时，制度性政策工具不仅可以迫使公众采取统一的行动，共同应对社会公共危机，而且可以防止政府在危机中滥用职权，损害或威胁社会成员的权利。依法处理危机事件，有利于克服危机处理的随机性和盲目性。危机管理相关法律法规的出台，有助于解决信息渠道不畅、信息不准确、应急响应能力差、应急准备不足等问题，为建立统一、高效、权威的危机响应机制奠定了基础。（三）组织性政策工具。危机管理是一项庞大的系统性工程，离不开各社会团体、个人的有序参与。在这次肺炎疫情防控过程中，各种慈善组织、志愿团体在政府部门的有效引导下，做到了协调统一、密切配合、行动有力，为疫情防控取得阶段性重要成果贡献了重要力量。第三部门在开展爱心捐献、发挥行业商业协会作用和利用社工专业力量等方面发挥了显著作用。在爱心捐献方面，慈善组织利用广泛的海内外联系，积极组织开展爱心捐献活动，主动公开捐赠情况，接受社会监督，保障了善款和疫情防控物资的精准、快速投放；各行业商业协会引导会员单位积极组织疫情防控紧缺物资（口罩、护目镜、防护服、呼吸机等）的生产，并帮助会员企业做好复工复产、稳岗就业工作；专业社工、社会工作服务机构以及社区社会组织在协助社区和村庄实现封闭式管理、做好人员排查、防疫宣传等方面贡献了力量；心理咨询协会等专业社会组织通过开通疫情防控心理热线等形式，为医护工作者及普通民众提供心理压力疏导。组织性政策工具的有效应用，使得各组织团体及个人积极地参与到危机治理过程中来，有效协助政府做好了危机管理工作。（四）科学性政策工具。危机事件具有难以预测性、复杂多变性和巨大的破坏性，所以，危机管理必须具备科学性，危机管理的应对政策须符合相关领域的技术性和专业性要求。政府部门在做出危机管理决策时，应充分听取专业技术人才的意见和建议，以做到危机管理的科学有效。在此次肺炎疫情防控过程中，政府听取了专家学者对于防控措施的意见，实现了防控工作的知识化、专业化、科学化，为疫情防控取得阶段性重要成果做出了贡献。（五）信息性政策工具。在信息技术不断地被应用于生产生活各方面的背景下，信息成为危机管理的重要战略性资源。如果无法对信息做到及时准确地获取，政府的决策，尤其是在危机情况下的决策，会变得很困难。［1］在危机管理过程中，要重视对第一手资料的获取，做到对危机情况的充分掌握、合理分析和准确判断，打好“信息战”。肺炎疫情的防控形势虽然严峻，但与之前的“非典”疫情相比，无线网络、大数据、人工智能等信息技术的应用使得这场疫情防控战有了有力“武器”，这些技术在缩短确诊时间、居家自我筛查、加快新药物研发、公共场所测温以及同行风险查询等方面发挥了重要作用。人工智能体温检测系统、各类健康码等技术手段的应用，为肺炎疫情危机管理提供了有力的工具，提升了防控效率和效果。只有充分利用信息性政策工具对危机信息做到准确把控分析，才能制订出有效的防控方案。（六）舆论性政策工具。危机事件中，个人与国家的命运紧密联系在一起，因此，危机管理的过程也是政治社会化的过程。在这个过程中，危机起到了政治社会化媒介的作用，将人们充分地动员起来，参与到政治学习、政治生活中。在危机管理过程中，有效利用媒体传播处理危机的积极举措与态度，有利于树立政府的良好形象及威信，有利于提升民众对危机事件的认知。在肺炎疫情这一重大突发危机事件中，报纸、广播、电视等传统媒介和“两微一端”、短视频平台等新媒体，在公布确诊病例数、转播官方会、澄清谣言等方面发挥了不可替代的作用。同时，自媒体和融媒体也在此次疫情防控过程中发挥了显著作用。政府运用舆论性政策工具，保证疫情防控信息的公开透明，使得民众与政府间增加了互信，稳定了民心，增强了政府的公信力，为取得疫情防控成果奠定了社会基础。（七）合作性政策工具。危机管理不单是一种“自上而下”的管理，更是社会多主体共同参与的治理。因此，在危机管理的过程中，要加强合作性政策工具的使用，以实现政府和非政府组织、政府和公民社会、公共机构和私人机构的合作，最大限度地克服公共危机、维护公共利益。在肺炎疫情防控过程中，政府、第三部门、公民社会通力合作，大量志愿者投身到防控一线，慈善组织、教育基金会等发动社会各界捐款捐物，通信部门、交通部门、食品部门、信息部门、消防部门、军队、医疗服务部门等广泛地参与合作，有效提升了疫情防控的效果。此外，这种合作也体现为国际社会间的守望相助、共同应对。在中国疫情防控最为艰难时，国际社会给予了我们物资、款项等多方面的援助。在疫情在全球蔓延的时刻，中国秉持人类命运共同体理念，与国际社会积极分享疫情信息及防控疫情经验，向其他国家和地区提供了力所能及的人道援助，有序做好了防疫物资出口工作，加强了国际科研合作交流。这种加强合作、共同抗疫的做法和精神，对于有效控制疫情在国内外的传播、实现化危为机有重要意义。

二、危机管理中政策工具的运用策略

在危机管理中，政策工具的应用策略遵循政策工具服务于政策目标这一规律。政策目标，简言之，就是政策制定者想借助政策实施而达到的目的。在危机管理中，由于危机周期的存在，不同的危机阶段会有着不一样的政策目标，因而会选择或侧重使用不同的政策工具。以下是对于如何运用政策工具来实现不同危机阶段的政策目标的说明和解读。危机事前阶段的政策目标是危机的预警和预防。因为这一阶段的政策目标与信息的获取、科学的判断和系统的准备相关，所以，应侧重使用科学性政策工具、信息性政策工具和合作性政策工具等，做到有备无患。在危机变得明显但尚未形成时，抓住危机苗头很关键。面对危机的形成，领导者的认知能力发挥着关键作用，但领导者往往受限于能力、知识或信息渠道等因素，难以做出及时且准确的判断。所以，利用信息性政策工具和科学性政策工具等，充分发挥智库的作用，就显得非常重要。智库通过信息处理、预案研究、专业分析、决策分析等，为政府决策提供独立调查、信息统计、方案拟订等支持，在危机预警过程中发挥着重要作用。此外，通过合作性政策工具来组织相关部门和人员参与演习，也是预防危机的重要一步。制订危机预警方案、召集演习参与人员、邀请专家指导培训和过程演练，会使得应急资源的调配和各方的配合更加协调，并能将发现的问题反馈给评估机构，进而更好地修改完善原有的预警方案。危机事中阶段的政策目标是危机的控制。危机的控制离不开强有力的领导、高效的组织和舆论的引导，所以，这一阶段需要使用权威性政策工具、组织性政策工具和舆论性政策工具等综合应对危机。面对已经发生的危机，领导者应勇担责任，发挥权威性政策工具在非常情境下的非常作用。通过调用军队、限制自由等权威性政策工具的使用来建立快速反应机制，是各国危机管理的通常做法。基于权威性政策工具而建立的快速反应机制，有助于实现对危机发生临界点的控制，防止危机的蔓延。此外，如果不能及时启动权威性政策工具，领导者会被问责机制追责。组织性政策工具在危机事中阶段也扮演着重要角色。危机的爆发意味着原组织的危机“防火墙”失效，这就需要领导者通过使用组织性政策工具，让多种组织以协同的方式参与危机治理。组织间的紧密合作有利于危机应对举措的及时落实，有利于集中资源，有利于取得公众对危机管理的支持。领导者要善于运用舆论性政策工具来保障民众的知情权、保证政府掌握信息的主导权、及时动员社会力量和树立政府良好形象，以实现对危机的快速有效控制。危机事后阶段的政策目标是恢复常态后的补偿及责任追究。危机事后的补偿和责任追究需要在客观公正调查的基础上依法依规地展开，因此，制度性政策工具在这一阶段往往发挥着重要作用。法律除了规定危机状态下的政府权力，还规定了危机状态下公众的合法权益，包括知情权、紧急救助请求权、申请行政复议或提起行政诉讼权，以及对政府危机管理行为的监督权。在紧急状态下，如果对公民的人身权和公民、法人和其他组织的财产权构成侵犯的话，要依据国家赔偿法予以补偿或赔偿。责任追究是危机事后阶段的关键一环。政府应运用制度性政策工具进行责任调查，对相关部门及其领导者所应承担的责任进行追究。危机是对国家治理的严重挑战，而这种挑战恰恰能提升政府执政能力、刺激科技进步、强化国家治理。危机管理的经验教训为将来预防危机的发生提供了借鉴：探寻、总结哪里出错了，为什么会出错，如何保证将来不会发生类似错误。这些经验教训需要借助制度性政策工具来落实到具体的法条规则中。只有这样，才能最大限度地防止危机的再次上演。

参考文献：

［1］吴传毅.政府疫情防控策略：判断和决策、防控预案、信息公开［J］.领导科学，2020（8）：14-15.

作者:杜专家 单位:北京大学政府管理学院