危机管理风险制造与规避分析

导语：危机管理风险制造与规避分析一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

【摘要】在现代化与后现代化同在的中国转型期，政府主体在克服风险和不确定性的同时，也引发了新的风险和不确定性。风险规避的任务环境带来了其与风险制造的行动后果之间的悖论。因果信念的完全性程度和欲求标准的明确性程度影响着风险管理行为。转型社会中危机管理要注重目标引导与知识管理，直面社会不确定性，在监管总结、知识分享、案例学习、预案预演等方面加强对因果关系知识的把握。

【关键词】风险管理；应急管理；风险制造；风险规避；目标引导；知识管理

伴随着中国现代化与后现代化的共时性，危机与风险也在相互裹挟、相互叠加中侵袭着这个社会。在中国，现代化与后现代化的推进是不断创造新风险的过程。面对高度不确定性、突发性和非常规性社会风险的衍生与叠加，不少人发出了“生存即风险”的感慨。危机管理与风险防范已成为转型社会发展避免走向失败而不得不面对的时代问题。2015年8月12日，天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生爆炸事故，造成165人遇难、8人失踪、798人受伤，直接经济损失68.66亿元。2015年8月18日，经国务院批准，公安部、安监局、监察部、交通运输部、环保部、全国总工会和天津市等有关方面组成调查组，最高人民检察院派员参加，聘请爆炸、消防、刑侦、化工、环保等方面专家参与。次年2月，国务院批复调查报告，查明事故直接原因为硝化棉积热自燃引爆硝酸铵，瑞海公司严重违法违规经营，处分五名监管不到位、职务失范、失职渎职、违法操作的省部级官员。此事件提醒我们，要从理论层面认清风险管理与应急管理的异同，尽力减少不同类别风险的叠加与嵌套，防止不同程度风险的交织与冲突，防范风险升级和危害扩散。

一、来自理论与实践的逻辑：风险管理与应急管理

（一）理论的角度：风险管理与应急管理。第一，时域上非共时性：风险强调未来，存在概率；应急强调当下，已成事实。风险是一个面向未来的可能性范畴，是对未来状态的一种感知与预测，与不确定性、可能性不可分。风险管理是对未来存在着发生概率的风险进行早期处理的系列程序，注重防患于未然。不同于此，应急是一个事实性范畴，指向现在。《钱伯斯词典》把应急定义为“突然发生并要求立即处理的事件”。应急管理是为应对即将出现或已经出现的灾害而采取的救援措施，也称为“紧急事态风险管理”。应急管理强调危机管理的即时性，是对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程，狭义上是对眼前突发的需要立即处理的危机进行应对的活动。第二，阶段隶属关系：风险管理是对社会风险和危机进行系统性管理的过程，包括建立背景、识别、分析、评估和治理风险五个行动，应急管理是风险管理的组成部分。应急管理被定义为处理和规避风险的学科，主要针对突发事件的管理。应急管理是斯蒂文•芬克危机管理四阶段论（征兆期、发作期、延续期和痊愈期）的发作期，是罗伯特•希斯有效危机管理5R（缩减、预备、反应、恢复、恢复力）模型的反应阶段，是米特罗夫危机管理五阶段论（信号侦测、探测预防、控制损害、恢复、学习）的控制损害阶段，是奥古斯丁危机管理六阶段论（避免、准备、确认、控制、解决、获利）的控制、解决阶段。计雷等指出，“按风险发生概率的大小和危害程度将其分为干扰情形、危机状态和突发事件三种情形，与此相对应有三个管理层次：干扰管理、危机管理、应急管理”［1］，应急管理是对已发生突发事件进行处理的阶段。第三，本质的共同归属：主观决策。风险管理是人们面对或预测社会风险而采取的一系列选择或做出的一系列决策的总和，应急管理是在非常规状态下人们为了最大化减少灾害损失而做出的一套决策性反应。两者本质都归属为应对客观形势的主观决策性行为，旨在通过主观作用于客观而改变不良状况。（二）实践的角度：全面风险管理模式略胜一筹。国外尤其是西方发达国家注重常态化、持续性、多参与的全面风险管理模式。美国突发事件应急管理建立在整体治理能力基础上，通过法制化手段将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包括在体系中［2］。加拿大以《综合风险管理框架》为界标形成了以突出风险规划、注重决策、融入实践、持续学习为主要内容的综合风险管理模式。英国基于“无法了解应扮演的角色，无法取得公众的信任”的管理风险，专设国内意外事务秘书处，将风险要素纳入政府部门日常管理中，构建管理职能流程，承担制定规章、服务照顾、实施管理三方面职责，尤其注意在政策制定过程中充分考虑风险管理。日本基于不同种类突发事件建立了组织完备、责任明确、运行有序、精干高效的应急管理协调体系。在进行风险管理过程中，不少国家多以管理理念的前沿化、组织机构的专业化、协调体系的有序化、应急行为的规范化等举措来避免政府自身风险管理行为引发次生风险。其他国家在治理风险时多将注意力放在应急处置上，即使这样面对危机依旧捉襟见肘、低效无序。在当下我国社会转型的特殊阶段，要借鉴国外风险管理实践模式，在防范社会综合风险、政府内部组织风险和外部运营风险过程中，注意政府组织自身行为，防止风险管理过程中制造新的风险。

二、任务环境与行动决策的悖论：风险规避与风险制造的共生循环

如前所述，风险管理与应急管理的本质共同归属为主观决策，安东尼•吉登斯也关注到风险管理的主观性，将现代社会的风险分为外部风险和人造风险。“外部风险就是来自外部的、因传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险”［3］195，是工业社会经常发生且可预测的经验性风险；人造风险是社会发展过程中由于科技迅速发展的持续刺激和人类欲望的不断膨胀，在不断完备的知识的不完善、趋于理性的判断的不理性、渐进科学的预测的不科学的情况下产生的不确定性，也称“被制造出来的风险”。不同于传统社会的外在风险，“我们所处的年代的危险更多地来自我们自己而不是外界”［3］59，“人为风险，源自人类改变历史进程以及自然形态的企图”［3］105，它伴随着技术的更新和决策的执行，在风险治理的方式选择中趁机改头换面或卷土重来。“所有早先的文化和社会发展阶段以各种方式面对着危险，今天的社会则通过它处置风险的方式而面对它自身”［4］，即在外部风险之上叠加人造风险。因此，很多时候我们并不知晓自身化解风险的同时正制造着风险，也不晓得他人行为会产生怎样的风险。人造风险使人们陷入前所未有的主观性风险环境中，具体体现为约束风险管理行为的制度规范体系，这些又会引发新的社会风险。立足于文化知识、旨在管理风险的行为带来附加有风险的文明成果，衍生新的人造风险，人类社会便在这种风险规避与制造中往复循环、共生发展。人造风险是人类主观预设的目的性行动制造的风险。危机管理也是目的性行动，可将两个变量放在风险管理和应急管理领域进行解读。在危机管理中，因果信念的完全性程度和欲求标准（行动目标）的明确性程度影响着主体行动，进而影响人为风险的制造。当组织或个体有明确的欲求目标但不了解因素间因果关系时，即使预见风险也会采取谨慎态度，在没有充分把握时往往关注已发生危机的被动处置，不做前瞻性预测或采取预警性行动，以防止制造新风险。在当下社会转型阶段的我国就是此种情况，现代化与后现代化并轨，各个领域相互交织，社会风险不断叠加，在缺少对社会发展趋势的科学预测和对转型社会各变量间关系充分认知的情况下，旨在减少风险、规避损失的危机管理行为多会参照其他持有共同欲求的行为主体的做法，而情境的不适应性很难保证其行为能够实现预期。即使对变量间的因果关系胸有成竹，当组织或个体不了解社会欲求时，也不能确立与之相符的行动目标，开展合乎需要的管理活动。因果知识由不完全到完全促使人们支配领域不断扩大。完全的因果知识信念使人类行动更理性化、科学化，但欲求标准的模糊会使行动主体在面对风险时袖手旁观，进而可能带来知识的浪费，导致“变相无知”，这就难以实现风险管理的“理性最大化”，存在制造风险的可能。在因果知识不完备和行动目标模糊的情况下，组织多会追随参照者的行动，被动的态度和传统的策略是应对风险的惯有做法。行为主体不会去主动化解社会风险和应对非常规危机，也不会主动规避自身行为所制造的风险。总之，转型社会的任务环境给政府风险管理带来巨大外部风险，行动主体的主观决策又存在制造风险的可能。政府主体在克服风险和不确定性的同时，也会产生新的风险和不确定性，风险与治理构成了“挑战—应对”“规避—制造”的悖论关系，政府行为及其政策失灵造成了风险规避与制造的循环。

三、天津港“8•12”特别重大火灾爆炸事故中的风险管理和应急管理之鉴

（一）舍本求末：重视应急管理，忽视风险防范。常规化风险管理重视事先防范以减少事故发生的概率，因此，需要系统完备的监管技术、严格执法的监管态度和负责有力的监管措施。目前我国已初步形成系统的危险化学品管理体系，但依然执法不严、监管不力、技术不实等问题。第一，选址忽略风险。我国《危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》）规定，危险化学品生产装置或者储存数量构成重大危险源的危险化学品储存设施距离居民区应当符合国家至少一千米的规定，并且要求港口危险化学品的仓储装运由港口的主管部门发证和监管。瑞海公司爆炸地危险货物储存量严重超过临界量，且距离居民区仅五六百米，存在非法建设危险货物堆场行为。天津滨海新区规划和国土资源管理局明知其仓储地点违反距离规定的情况下，未严格审查把关，而违规批准，造成重大事故，损失惨重。第二，企业违规操作。瑞海公司未批先建、边建边经营危险货物堆场；违反有关国家和行业标准，混存不同种类的危险货物，严重超负荷经营、超量存储；未按要求进行重大危险源登记备案；作业人员未经培训、没有作业资格证书；未按规定制定预案并组织演练；事故发生后，没有立即通知周边企业采取安全撤离等应对措施，贻误了疏散时机，导致人员伤亡情况严重。第三，政府监管不力。《条例》规定，新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目，由港口行政管理部门按规定进行安全条件审查。天津市交通运输委员会玩忽职守，违规发放经营许可证；天津市安监局和滨海新区安监局对安全隐患和违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处；天津新港海关对危险化学品进出口日常监管失察失控；天津港公司对安全隐患和违法违规经营问题未有效督促纠正和处置。正是因为政府相关单位违法违规进行行政许可和项目审查，以及日常监管的严重缺失放大了危险化学品存放的风险。第四，外部评估涉假。外部评估主要指的是安全评估和环境评估。《条例》规定，生产、储存危险化学品的企业，应当委托具备国家规定的资质条件的机构，对企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出报告。瑞海公司安评环评由港口主管部门审核监管，先立项后环评使环评成了立项合法化的佐证程序。安评委托中滨海盛有限公司，在安全审查、评价和验收等程序中违规操作；交通运输部水运局在安全评审中滥用职权，违规通过。（二）风险叠加：外部风险叠加人造风险。危险化学品作为外部风险随其发明生产而存在，人类对危险化学品的管理在其外部风险之上叠加了人为的不确定性。事故发生后，天津港公安局消防支队率先到达现场营救，但对储存的危险货物底数不清、情况不明，致使先期处置措施针对性、有效性不强，甚至起到反作用，加剧了危机扩散和蔓延。大小爆炸相继发生，消防队员伤亡惨重，灭火与救人成为应急管理的两大任务。此时应马上成立包括事故现场处置组、伤员救治组、保障维稳群众工作组、信息组和事故原因调查组的总指挥部，搜集爆炸区危险化学品种类、数量和位置等信息，以防止在不明情况下采取不当措施制造人为风险，防止恐慌类谣言的传播，以防“风险再造”。作为肇事者的公司负责人，当事故发生后，处于欲求目标模糊、因果关系不详的第四维度。真正了解危险化学品存放情况的是仓储知情者，但他们基于欲求目标与整体目标的差异而不能参与应急管理，致使应急效率不高。第一进入现场的是消防队伍，他们以减少灾害损失为目标，却不了解起火原因，不详知危险化学品分布，必然不能控制已有危机，甚至造成更严重的人为风险。相对有明确欲求目标和完备因果知识的是指挥部，能基于眼下局势据满意目标和科学知识做出更理性的决策。

四、转型社会场域下的危机管理：目标引导与知识管理

（一）目标引导：寻找安全与直面风险殊途同归。有学者将风险等同于不确定性。组织理论提出，组织受制于理性标准，需要可决定性和确定性。控制和防范外部风险是组织对确定性的渴望。在对人为不确定性的转嫁和确定性的获取追求中，政策制定者和专家的联盟引发有组织的不负责任，对愈发不可控的人造风险的规避倾向也反映了人们对转型期社会风险的恐惧。“懒政无为”的行政现状也是规避风险、寻找安全的一种策略。同时，组织理论也认为，开放的组织系统是非决定性的，要面对不确定性。组织在努力认识不确定性之后，逃避、转嫁或者消灭不确定性，抑或将其转化为确定性，或以现有知识去寻找确定性，把握未来可决定的状态。全球化和现代化社会中，任何组织系统都是开放的而非封闭的，存在系统间能量和信息的传递与交流，难免有人造风险产生的可能。寻找确定性是规避风险的过程，转化不确定性是面对风险采取措施的过程，两者在本质上殊途同归。因此，在社会风险管理中，无论是预测到风险去防范还是直面风险去转化，都是符合人类终极目标的价值取向。不应把社会与风险隔离开来，需要以正当公益的态度直面转型社会的不确定性，主动创造“积极福利”［3］117，利用符合人们正当要求的安全手段帮助他们。（二）知识管理：对因果关系知识的把握。寻找确定性与转化不确定性产生一种共同需求：对因果关系知识的把握。科学研究旨在探索事物间因果关系，在开放的组织环境中因果关系存在很大的不确定性而不可预测。社会风险具有跨领域转化、跨界扩散特征，组织内的问题根源也可能寄存于组织外，对因果关系最大程度的理解和把握有助风险预警和应对。风险管理需要根据经实践检验的知识来进行趋势性预测，将有限的资源投放在更需要的风险领域；应急管理要求在紧急状况下对自身知识和经验进行重组和挖掘，做出科学的临机决策。知识储备和经验积累是做好风险管理的基础，科学把握事物间因果关系是提升风险应对能力的关键。对现状的分析是获取即时性知识的有效渠道。天津市吸取事故教训，《2015—2020年安全天津建设纲要》指出目前危险化学品行业八项安全问题，将其划为知识猎取和经验积累的关键领域。对因果关系的认知越丰富就越能化解主体对风险的消极情绪，越能提高其应对风险的成功率。要按照《危险化学品企业安全建设实施方案》等12个专项方案加强法制监管；要监督企业对标行事，督促其建立、更新适应性预案，在演练中积累经验，将其效能发挥到最大；要搭建风险管理案例库，注重从他人的风险应对案例中不断学习和总结。

参考文献：

［1］计雷,池宏,陈安，等.突发事件应急管理［M］.北京：高等教育出版社，2006：3.

［2］薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战［M］.北京：清华大学出版社，2003：41-45.

［3］吉登斯，皮尔森.现代性：吉登斯访谈录［M］.尹宏毅，译.北京：新华出版社，2001.

［4］贝克.风险社会［M］.何博闻，译.南京：译林出版社，2004：225.

作者:郝雅立温志强单位: