养老机构安全事故危机管理分析

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1康乐园老年公寓火灾事故概况

1.1事故发生过程。河南省鲁山县康乐园老年公寓火灾发生时内有常住老人130余人、工作人员25人。事故发生地不能自理区住有52名老人、4名护工。2015年5月25日19时30分左右，不能自理区两名女护工发现西北角建筑大面积燃烧。事故造成38人死亡、6人受伤，直接经济损失达2064.5万元。[1]1.2事故发生原因。直接原因是老年公寓不能自理区供电线路接触不良而发热，异常高温引燃了电线绝缘层、聚苯乙烯泡沫等易燃可燃材料。同时由于建筑物吊顶空间整体贯通，加速了火势蔓延燃烧，导致整体建筑短时间内垮塌。而老年公寓管理不规范，安全防范意识淡薄，安全隐患长期存在；地方民政部门违规审批许可，行业监管不到位；地方国土、规划建设等部门执法监督工作不力，履行职责不到位间接导致了事故发生。1.3事故处置及善后处理。老年公寓工作人员进行了火灾扑救和人员疏散，当地消防接警出动，进行了一些系列相对专业的灭火与搜救，随后当地政府启动应急响应，组织公安、民政、医疗卫生等部门展开搜救和维稳工作。省、市政府接到火灾事故报告后，启动了应急预案，组织开展应急救援工作，进行伤亡人员家属接待及安抚、遇难者身份确认和赔偿等工作，对遇难者家属、受伤人员及其家属进行心理疏导等善后工作。

2养老机构危机管理的必要性

2.1社会化养老模式流行，问题层出不穷。据国家统计局最新数据，65岁及以上人口接近1.6亿人，占总人口的11.4%，老龄化趋势愈演愈烈。受20世纪计划生育政策和现阶段庞大青年劳动力流动的影响，“空巢”老人越来越多，导致家庭养老模式逐渐瓦解，社会化养老流行起来。发展期短暂的养老机构受到政策制度、经济状况、地理区位等因素制约，发展水平两极分化且多数经营状况不尽人意，养老机构的质量变得难以保障，埋下重大隐患。同时，养老机构频发的事故，以及处理时产生的种种问题矛盾，也给起步阶段的养老机构巨大考验。因此，如何做好养老机构的安全管理工作，是促进养老机构发展的一个重大问题。2.2事故形成负面影响，造成社会混乱。首先，养老机构安全事故给家庭带来最直接的打击。养老机构频发事故不仅对受害人子女带来沉重打击，也给受害者家庭带来伤痛。负面情绪会导致一系列不良行为的产生，影响社会稳定。其次，老年人由于年高、体差等原因往往行动不便，在危机突发时不能够迅速做出反应，有的甚至只能坐以待毙。所以养老机构的安全应首先得到保障。频发的安全事故会导致民众对养老机构丧失信心，影响养老市场的发展，一定程度上导致社会市场秩序的混乱。最后，养老机构安全事故的发生政府难辞其咎，监管责任的缺失降低了政府的公信力。

3养老机构频发危机的原因

3.1法律法规不健全。用完善的法律来管理危机在发达国家已是共识，但目前中国还没有专门针对养老机构危机管理方面的法律。仅在2012年3月才出台养老服务领域的第一个行业标准《养老机构安全管理》，也是第一次从行业管理角度，针对养老机构安全管理树立规范。但2012年之后各类养老机构安全事故仍层出不穷，可见仅一个行业标准的出台并不能够填补相关制度的缺失，理应根据养老机构实际情况和安全事故特点完善相关制度，有法可依才能进一步提高养老机构安全管理水平。3.2危机意识淡薄。养老机构是养老安老场所，老年人自身不会把他们安享晚年之地与危机挂钩，多数老年人也因为年事已高思维也不再活跃，所以基本不具备危机意识。以2013年黑龙江太平乡养老院火灾事故为例，事故是一名老人抽烟所导致，老人不具危机意识的行为无形中就会导致危机的产生。同时，养老机构工作人员更多的是给予身体和精神上的照料，缺乏危机意识和危机管理能力。以2015年河南鲁山县康乐园老年公寓特大火灾事故为例（以下均称“5.25”事故），公寓建筑物大量使用易燃建材，极易引发火灾[1]。3.3缺乏专业人员。养老机构内多数老人年龄大行动缓，甚至长年卧床，生活不能自理，在危急情况下需要他人帮助才能安全疏散，增加了救援难度。大多数养老机构从业人员年龄偏大，数量偏少，缺少专业培训，火灾发生时自己都力不从心，更谈不上施救他人。以“5.25”事故为例，该老年公寓护工数量偏少，且基本为中年农村妇女，缺乏专业知识与应急能力。事故发生的第一时间不能及时有效做到救援，反而致使自身的伤亡。只能向外寻求帮助，原地等待救，援拖延了最佳救援时间。3.4危机预警和监控系统不完善。首先，预警系统不够完善。如“5.25”事故后，各部门没有去着力构建一个完整的危机预警系统，更多只是浅层次的安全知识宣讲、设施质量排检等。危机有偶然性，一定程度上是不可避免的，一旦发生相应工作应准备充分，绝不能够仓促应对。其次，监控系统不够完善。“5.25”事故调查报告可以看出，康乐园消防监测系统极其简陋，工作人员也没有做到全面的看护和及时发现问题，最终导致不能自理区老人仅被救出两名。3.5缺少应急联动机制。应急联动机制是在事故前、中、后期采取一系列合理、有序、快速的行动，需要不同部门合作。现阶段养老机构没能够与其他部门形成统一的应急联动机制。这样会导致各部门之间缺乏基本的沟通与联系，无法集合力量整合资源，在面临危机时，难以形成联动力量。例如，“5.25”事故在火势最凶猛的时候仅有消防部门和养老机构工作人员实施救援救灾，而在火灾发生后，鲁山县委、县政府才启动应急响应，组织公安、民政、医疗卫生等部门人员展开搜救、善后及维稳工作。3.6缺乏事后期恢复工作的理论总结与创新。在事故得到控制后，应该及时组织并展开事后的恢复工作。危机管理恢复期的主要工作是复原和及时的总结反思。在“5.25”事故中政府等相关部门做到了医疗救治、维稳、赔偿等工作，并对遇难者家属、受伤人员进行心理疏导。但没有进行后续追踪调查以及深入地学结，为以后的危机预警、应急机制提供科学、有效的理论创新，也没有充分意识到尽快形成专门应对养老机构安全事故的行动机制的重要性。

44R理论在养老机构危机管理中的应用

罗伯特•希斯从危机生命周期的角度出发，提出了4R理论，将危机管理划分为危机缩减、危机预备、危机反应、危机恢复四个阶段。危机缩减主要缩减危机发生的可能性；危机预备主要提高组织及成员处理危机的能力；危机反应主要提升处理危机的效率；危机恢复主要是恢复及经验总结。4R理论从时间角度更科学的考虑危机管理对整个危机产生过程中不同时间点实施不同策略。此理论虽最早应用于企业危机管理，但因其科学性和实用性被广泛应用。同样，为养老机构做好危机管理工作提供了理论支撑和借鉴之处。4.1危机管理缩减期。4.1.1健全法律法规。危机管理工作要做到有法可依，有章可循。一直以来国家对养老机构都是粗放型、市场化管理模式，与之相关的法律少之又少，专门针对于养老机构事故处理的法律法规更是空白。[2]缺乏法律支撑，养老机构运营管理就会有漏洞，危机管理规则和处理准则的制定就不能落实到位，进而限制养老市场发展。可借鉴国外养老机构的立法经验，对养老机构予以立法，明确各方法律责任。对危机的预防、应对、恢复重建每一环节都做到明确规定，确保在危机管理过程中有法可依。4.1.2增强危机意识。培养和树立危机意识，可以减少危机发生的可能。养老机构内是行动不便，思维不敏的老人，要增强其危机意识可以针对他们行动能力弱、记忆力较差的情况，采用宣传栏、警示标语、广播等形式，简单有效的开展各种安全教育。通过家属向老年人进行安全教育，使老年人更加容易接受。对工作人员应定期进行相关教育，时刻具备危机意识，从细节着手防范事故发生。例如，安装监控和室内外呼叫器，完善无障碍设施建设和防踩空、防滑警示；定期向家属主动介绍老人健康状况和突发情况；定期检查安全设施；时刻注意老人情绪情况，避免发生突发事件。[3]4.1.3强化工作人员专业性。养老机构具有其特殊性，服务对象是年龄大行动缓的老年人，甚至有些长期卧床，生活不能自理，一旦发生事故救援工作很艰巨。所以养老机构要加强对工作人员的专业培训，提高危机应对能力，做到培训有量，考核有度。首先做到技能培训常态化，邀请医疗机构工作人员组织专业护理知识培训，提高应急水平。其次做到知识丰富化，如邀请消防人员定期开展消防安全知识技能培训。最后，做到考核制度化，成立由专家、老年人等组成风险防范考核专项小组，定期实地考核，提高工作人员的业务水平。4.2危机管理预备期。4.2.1建立全方位预警体系。现代社会不再是危机是否会发生，而是何时会发生的问题。面对随时而来的危机要做好准备，建立切实可行的预警体系,尽可能消除危机的诱因。这样才能从应对危机向危机管理转换。[4]首先，认真排查安全隐患。危机的最终爆发都是无管理的安全隐患所导致，应对安全隐患应定期自查和不定期排查。并成立专项小组，责任落实到个人，做到及时发现养老机构内存在的安全隐患。其次，运用现代技术形成高效的信息管理网。老人们多有疾病、行动不便、思维不清等问题，容易出现突发问题，因此需要通过信息化技术组建可覆盖全场地的信息网。这样能及时、有效地收集到信息，形成不同预警信息，并通过网络快速送达应急管理处，做到早发现早处理。最后，编制应急预案。根据养老机构实际运行情况，积极编制应急预案，对养老机构容易发生的跌倒、噎食、碎死等个体事件以及消防安全、中毒等集体事件明确预防和处置流程。4.2.2加强日常演练，提高危机应对能力。要加强对全体人员应对危机的技能演练，一是使成员对现有的应对策略有一定把握度，二是培养成员分析及反思学习的能力，三是培养出独立判断和灵活的处理能力。模拟演练具有仿真效果，通过置身其中的训练可有效提高危机应对能力。养老机构可以和当地消防及其他安全管理机构合作，定期举行不同类型的演练，并在活动后举行讲座强化知识技能的学习，一定程度上能够提高养老机构人员自我防护和救护能力。同时还要高度重视心理的训练，因为在危机真正来临时，人会产生紧张心理，处理不好会影响到思维和决策。4.3危机管理反应期。建立健全责权明晰的协同治理机制，可为危机管理提供坚强保障。首先，建立危机管理三级监督体系。通过民政部联合消防，对养老机构安全工作进行定期督查；社区设立审核委员会，加强对运营建设的规范管理，定期审核并做到优奖差惩；老年人自发成立民意组织，对各部门工作进行监督。其次，建立部门协作应对机制。成立由民政、消防、公安等部门共同参与的协调联络小组，明确各自职责，确保危机事件发生后，相关部门能快速联动、密切配合、有序分工，按照应急方案有效解决问题。最后，制定养老机构质量监测和综合评价指标。食药监、卫监等部门的检查以及行业测评、媒体曝光等信息也纳入监测范围，并建立养老机构诚信档案和养老机构黑名单制度。4.4危机管理恢复期。米特罗夫曾提出危机管理模型，包括“学习”阶段及反思总结阶段。每次危机过后都需要及时总结经验教训，做到举一反三，避免重蹈覆辙。管理者应抓住危机中的机遇，及时总结获得新知化弊为利。有关养老机构危机管理方面的知识大量空白，要结合其特点剖析每个事故，做到及时汇总信息及时学习反思，形成有借鉴意义的工作经验。并以积极的态度认真分析危机产生的根源，继续追踪可能变化的危机，识别剩余危机，确保危机管理计划的实施，加强危机管理工作，评估突发危机事件管理的效果，为应对同类危机事件的发生提供经验和借鉴。[5]

参考文献：

[1]鲁山养老院火灾谁之殇[J].消防界（电子版），2015（10）：51-54.

[2]汪四红.中国养老机构法律监管研究[D].安徽大学，2015.

[3]刘利君.养老机构住养老人事故风险管理实证研究[J].内蒙古社会科学（汉文版），2016（5）：155-159.

[4]罗凌云.试论我国自然灾害危机管理之完善路径——基于汶川地震以来我国特大自然灾害危机管理的分析[J].四川师范大学学报（社会科学版），2011（5）：41-46.

[5]李晓燕，冯俊文，李永忠，杨继明.突发性公共事件的危机管理[J].统计与决策，2008（2）：67-69.

作者:齐梦冉 单位:江苏师范大学哲学与公共管理学院