公共危机管理条块冲突分析

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摘要：我国是公共危机事件的多发国家。自然灾害、公共安全突发事故以及公共卫生灾害等公共危机给我国的政治生态、社会生态和经济生态带来了严重破坏。公共危机的有效应对离不开公共危机管理，条块关系作为我国基础性组织结构性关系，其所构成的国家行政管理体系是中国公共危机管理实施的基础。然而由于条块分割本身的缺陷，公共危机管理的有效实践受制于条块冲突所带来的组织僵化、管理脱节、效率低下等一系列问题。本文通过对姚沟镇公共危机管理案例的分析，探讨了基层条块冲突对于社会公共危机管理所带来的困境，从不同的视角提出了解决的可能之道。

关键词：公共危机管理；条块冲突；条块关系

一、案例概况

姚沟镇位于长江下游，长江支流贯穿全镇而过，将3.4万亩耕地面积一分为二：约三分之一位于外护地带；另三分之二位于长江大堤内圩地区。正是由于这样特殊的地理位置，姚沟镇经常爆发洪涝灾害。2004年七月，长江下游水位超过警戒线，危及姚沟镇。为了排查隐情，安排全镇防汛、排涝工作，姚沟镇政府建立了临时小组。镇长带头，将全镇的主要党政领导都安排在防汛抗洪的临时岗位上。其中，姚沟镇财政所程所长负责文兴洲的防汛工作。姚沟镇财政所在姚沟镇是一个地位特殊的机构：自2000年以来，财政所的隶属关系经历了从“县管”到“镇管”再到“县管”的多次变化。2000年以前，镇财政所接受县财政局的垂直管辖，人事任命权也在县财政局；2000至2003年，镇财政所又划归地方镇政府管理，人事任命权下划；2003年至今，按照“县财乡管”体制改革要求，镇财政所又划归县财政局管辖，各权随之上划县财政局。七月十二号，程所长接到通知，要求他第二天出席全县各乡镇财政所会议，探讨县财政管理体制改革的方案，不得缺席。然而十三日文兴洲发现一处防汛险情，镇长要求负责文兴洲防汛抗洪的程所长立刻前往排查险情。面对两难抉择，程所长即刻联系了县财政局局长说明了灾情的紧急，然而局长态度强硬，不容拒绝，并且指出程所长只应该服从上级部门县财政局的指挥调度。

二、中国公共危机管理“条块冲突”困境

中国的条块结构指的是地方各级政府的职能部门在纵向上由上级业务主管部门垂直管辖，不同层级的“条条”职责同构从而保证管理的统一性；在横向上接受本级地方政府的管理，与同一层级的“块块”协调联动处理地方事务。其中“条条”是指纵向上的各层级政府中职责同构的职能部门；“块块”是指从中央到地方各层级的地方政府。在本案例中，“条条”对应的是县财政局以及镇财政所；“块块”对应的是镇政府。（一）“双重从属制”阻碍职能部门发挥效用。分割式的指挥体制给公共危机管理带来了矛盾和冲突。在政府实际运作过程中，纵向上管理权划分不清、横向上事权划分不清致使地方职能部门面临双重领导：在纵向上需要接受“条条”垂直管辖；在横向上又要在“块块”的指挥下和其他职能部门协作联动。双重领导不利于公共危机管理的统一指挥调控，尤其是当两者的指令不一致时，职能部门就会面临两难的抉择。在本案例中，一方面，财政所要接受财政局下达的“开会”命令；另一方面，财政所又要完成镇政府的“防汛”任务，这就是财政所所面对的条块冲突。（二）不合理的人事任免权划分导致职能部门“瞻前顾后”。长期以来，我国的人事任免机制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩浓重。上级领导往往能够决定下级的政治前途。因此，下级部门负责人有时难以反抗上级所作出的决策。同时，领导干部选拔任用的监督机制尚不完善，上下级职能部门存在沆瀣一气、徇私舞弊等现象。职能部门在面对对上负责与对下负责的矛盾时，往往出于维护自身利益的考量选择对上负责。在本案例中，镇财政所受到县财政局管辖，按照规定程所长只需对上负责。但是如果程所长选择去开会，却有可能造成人民生命财产的重大损失。（三）条块分割制度难以消化公共危机管理需求。公共危机的突发性、紧急性和高度不确定性等特点要求公共危机管理组织应该具备灵活变通的执行能力。然而，条块分割结构本身决定了其组织僵化、效率低下和管理脱节等问题的存在，导致其在应对公共危机时难以实现资源的合理配置和信息的有效传递。不止如此，在危机管理的过程中，双重领导的条块前后难以遵循统一意志行动：我国在危机的应急响应阶段时常采用行政首长负责制来实现部门的协同调度。然而在其他阶段，由于缺乏统一领导，条块之间往往难以实现联动。

三、解决措施及建议

解决条块冲突带来的公共危机应对能力缺失问题，提高公共危机应对能力是公共危机管理改革的重要途径。（一）以立法的形式界定条块之间的职责范围。相关法律真空是条块冲突的根本原因。要从根本上解决条块冲突就应该从法律层面上明确条块之间的职责范围和权力划分。以立法的形式详细确立条块各自的职能职责、事权归属及其相互关系。从制度上避免条块摩擦，从规范上实现条块合作。（二）设立规范化的常设领导机构实现条块合作。我国长期以来都缺乏制度化的公共危机管理机制。临时的危机管理行政首长负责制难以解决公共危机管理条块冲突长期存在的问题。同时，以这种运动式而非制度化、政治动员式而非专家化的危机管理模式进行公共危机管理的成本高、收效差，即使消耗大量资源也难以在短时间内有效控制危机。因此，在中央设立专门的常设公共危机管理机构促进危机管理条块协同，同时将公共危机管理机构常设化、公共危机管理条例规范化、公共危机管理流程程序化是我国公共危机管理改革创新的必经之路。（三）从行政的艺术应对条块冲突。就现状而言，我国公共危机管理改革尚未完成。因此，职能部门在面对双重领导困境时，可以巧妙利用行政艺术化解冲突，为本部门寻求支点：职能部门可以以服从上级业务主管部门的命令为由，拒绝地方政府脱离实际的要求；而当上级职能部门的指示很难实施时，就可以联合地方政府，消极应对上级指挥。

参考文献：

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作者:易景 单位:南京理工大学