地下管线事故危机管理研究

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摘要：城市地下管线事故既涉及城市公共安全问题，又涉及民生问题。为推进沈阳市地下管线事故危机管理，建议加大地下管线的普查力度、及时更换老旧管线，建设地下管线信息综合管理系统减少因缺乏信息造成的地下管线破坏事故，根据城市总体规划制定地下管线专业规划、使地上建筑和地下管线协调配套，加强行政立法、规范地上建筑与地下管线安全距离。

关键词：城市建设；地下管线；危机管理

随着城市化的快速推进，城市建设中一直未得到充分重视的地下管线问题逐渐浮出水面，地下管线事故频发，地下管线事故危机管理能力低下，不仅严重影响广大市民的生活，一些重大的事故甚至造成惨痛的人员伤亡。辽宁省曾多次开展地下管线的普查工作，积极推进地下管线的信息化管理，沈阳市是全国首批地下综合管廊试点城市之一，但沈阳市在城市地下管线建设以及地下管线事故的危机管理上仍然存在着较大的不足。

一、沈阳市地下管线敷设的历史与现状

1926年沈阳开始敷设第一条地下管线，部分日伪时期敷设的地下管线沿用至今。20世纪50年代初，沈阳为了备战抗美援朝抢修了很多军用秘密管线。20世纪50年代中期，沈阳按照苏联标准敷设了很多地下管线。50年代后期到“”结束这段时间敷设的地下管线不仅缺乏规划，而且存在着极为严重私接私埋现象。20世纪80年代到90年代，随着城市建设的需要有计划的敷设了大量地下管线，但是由于缺乏超前意识，这一时期敷设的地下管线因标准不够仍然需要原位抽换大管或调整管位。90年代后期敷设的地下管线标准有所提高，而且敷设长度逐年提高，但各种管线仍是分散或部分联合敷设的，地下综合管廊建设只在小范围内得到实践。2011年利用全运会基础设施建设的契机，沈阳在浑南新城建成一段地下综合管廊，总长22.3公里。除了通信、电力等管线之外，还为其他管线做好了预留，但其规格远远未能满足城市发展需求。截至2015年沈阳市三环内敷设地下管线大约18800公里，并正以每年将近1000公里的速度递增。2016年沈阳制定了“一环三纵”地下管廊规划，一环即南北运河加卫工明渠组成沈阳环城水系，三纵指南北二干线、南京街和兴华街，正在修建的三条地下管廊，预计2017年年末完工。从时间分布上来看，沈阳20世纪20年代到50年代敷设的地下管线大约有800公里，约占总长4%，20世纪50年代到80年代敷设的地下管线大约2200公里，约占总长12%，20世纪80年代到90年代敷设的地下管线大约2500公里，约占总长13%，20世纪90年代后敷设的地下管线大约13300公里，约占总长71%。从空间分布上来看，沈阳20世纪90年代后期敷设的地下管线与世界发达国家相比其空间密度仍然较大，但目前容量矛盾还不是很突出。然而在老城区大量未改造的老旧管线密度之大甚至不能达到国家要求，成为“老、乱、密”的典型。从专业分类上来看，城市地下管线分为给水（原水、自来水、净水、中水、消防用水）、排水（雨水、污水、雨污合流）、电力（供电、路灯、交通信号）、热力（蒸汽、回水、热水）、燃气、通讯（宽带、有线广播、有线电视、监控信号）、工业管线（石油、废水）、综合管廊八大类管线。〔2〕从地下管线的敷设长度上看，给水、排水、燃气、电力、电信和热力管线位于前六位，这也是与城市居民生活息息相关的几类管线。平均每条道路下面至少敷设管线5种以上，一些地下管线密度较大的地区管线上下立体交叉可达8层，数量达50多根。〔3〕无论从建设年代，空间分布还是专业分类上沈阳市地下管线都比较容易出现事故，而且沈阳地下管线事故危机管理能力仍然较低。

二、沈阳市地下管线事故频发的原因分析

1．部分地下管线的老化问题成为地下管线事故频发的安全隐患。在沈阳市老城区地下许多严重老化的地下管线给城市安全带来了隐患。由于管理者存在侥幸心理、资金不足、管道被占压等多种原因一些老化地下管线不能及时更换，致使地下管线事故频发。2015年1月19日沈阳大东区小什字街和大东路交汇处一条供暖管线突然爆裂；第二天大东区南顺城路与东顺城街交叉口，又一条暖气管线突然爆裂，坚硬的马路都被崩开一个大口子。据了解一般的暖气管线的使用寿命是10到15年，发生事故的两条暖气管线都有20多年的历史，老化十分严重。〔4〕2．地下管线信息档案不完整不利于安全隐患的排除，更不利于地下管线工程的综合管理。沈阳市有些年代久远的地下管线根本就没有建立信息档案，而这些地下管线老化的情况最为严重，存在的安全隐患也最大。缺少信息档案，不了解地下管线的位置、材料、敷设时间给地下管线的安全检查带来了极大的困难，很难将安全隐患完全排除。很多地下管线是分头敷设的，地下管线信息档案不完整，各行业间不能充分共享城市完整的地下管线信息，地下管线在施工或是事故抢修中破坏另一个行业地下管线而导致的事故屡见不鲜。笔者统计了2013年1月到2016年8月发生的158起地下管线事故，在缺少地下管线信息的情况下施工成为地下管线事故的主要原因，占到所有地下管线事故的55%。3．城市规划不合理，地上地下未能协调配套发展为地下管线事故埋下了安全隐患。沈阳市城市发展速度很快，城市面貌可以说是日新月异，城市的长期规划做的不科学，工业区、生活区、商业区划分不合理。铁西区曾经是沈阳著名的工业区，后来因为城市发展的需要，对铁西老工业区进行改造，铁西区大部分的企业都搬迁到更远的郊区，如今的铁西高楼林立，成为人口密集的生活区、商业区。但为工业区配套的地下管道如果没有随着工业企业一起搬迁将给城市安全埋下了巨大的安全隐患。沈阳市也存在不同领导不同定位，产业布局和土地规划几经更改，土地的未来发展缺乏协调配套等问题。沈阳市曾提出大力发展浑南新区的战略，制定了区域发展规划并建设了部分基础设施；其后也曾重点建设沈北新区；2013年为配合全运会的召开，浑南又一次开展大规模的开发和建设，但一些土地的规划已经改变，在建设大浑南的过程中还多次出现挖断地下管线的事故。4．缺少法律规范，部分地上建筑与地下管线安全距离不够，不利于地下管线的维护和保养，同时也给地上建筑带来了安全隐患。沈阳市地上建筑与地下管道及附属设施之间采用建筑防火标准，从消防的角度规定城市建筑与地下管道之间要有10米的安全间距，但这个安全间距从安全防范角度来看间距还是较小，地下管线一旦出现安全事故，造成后果十分严重。但在有些地方这10米的建筑防火标准并未得到执行，一些地下管道及附属设施与地上建筑之间完全没有安全距离甚至被占压或与其他管道交叉，这就进一步增加了管线事故的危险性。2013年3月4日沈阳市著名的商业街太原街新世界百货门前因误割煤气管线引起爆炸，百货大楼门前两百米内的6个地下通道口都冒出了大量的白烟，商场部分橱窗及经停这里的车玻璃都被震碎，有20多人在这起事故中受伤。〔5〕

三、提高沈阳市地下管线事故危机管理能力的对策

1.加大地下管线的普查力度，及时更换老旧管线。督促各管理单位对老旧管线展开安全隐患自查，发现存在安全隐患的地下管线和阀门配件等要及时更换。组织地下管线安全隐患专项检查，请有经验的工人实地探测并结合现代化的探测设备，力求不漏过一个死角。利用老城区改造以及市政道路维修等机会统一规划各类地下管线并对老旧管线进行更新。有条件的情况下将路灯照明、高压电力、广播电视、通信等管线一并改为地下敷设。2013年沈阳借青年大街整体大修之际，对地下燃气管网进行大规模改造，对青年大街、北陵大街的地下管线进行升级，不仅打通了原来北文萃路至南二环路之间天然气管道的瓶颈，还连通了浑南新城，满足全运会的燃气需求。〔6〕这次配合道路改造而进行的燃气管线施工，南起南二环，沿青年大街、北陵大街直通北陵公园，总长10.7公里。〔7〕新铺设管道直径500毫米的次高压管线1450米，铺设三好街、十三纬路等16处穿越青年大街和北陵大街的燃气管线1390米。〔8〕2．建设地下管线信息综合管理系统，减少因缺乏信息造成的地下管线破坏事故。沈阳市住房和城乡建设行政主管部门应当开发地下管线信息综合管理系统，按照统一的数据格式和记录标准录入城市地下管线信息。〔9〕地下管线信息综合管理系统要将互联网技术与数据库结合，采集地下管线综合信息，并实行动态更新、统一管理，为城市规划、建设服务。建设单位在工程设计前，应当利用地下管线信息管理系统查清该地段的地下管线情况，将有关材料交付勘察、设计、施工、工程监理等单位，取得地下管线施工许可才能施工，减少野蛮施工对地下管线的破坏。3.根据城市总体规划制定地下管线专业规划，使地上建筑和地下管线协调配套。依据城市总体发展战略，结合城市道路发展规划，编制城市地下管线建设计划，同类管线合并建设，并在城市地下管线工程完工后，向城乡建设档案管理机构移交地下管线工程档案和电子档案。〔10〕沈阳市城市总体规划将建成“一主四副”的城市布局，沈阳主城以金廊、银带为骨架，浑南新城纳入沈阳主城，各项基础设施建设取得长足进步。浑南新城建成了全国最长、最科学同时也是最先进的地下综合管廊，这样的地下综合管廊使地上空间告别了通信电缆、高压线盘根错节的怪相，使城市看起来更整洁、美丽。主干道上没有了井盖，彻底告别“马路拉链”现象，雨水、污水全部实现分流，雨水回收率达到100%。〔11〕4.加强行政立法，规范地上建筑与地下管线安全距离。按照行政立法权限，制定较为完善的关于地下管线的地方法规体系及规章制度，使地下管线管理工作有法可依、有章可循。城市新建、扩建建筑工程的退让距离要满足消防、环保、安全等方面的要求，同时需要满足多重要求的按最大安全距离执行。地下建筑工程退界距离应当满足施工安全、地下管线敷设要求，不得少于4米。

作者:郭远红 王君 单位:辽宁经济管理干部学院