公共危机管理法律体系的建构

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摘要：新中国成立以来，我国经历了多起公共危机处理，在实践中获得了充足的管理经验，并针对公共危机管理制定了相关法律、法规以及部门规章等，从而健全了我国应对公共危机管理的法律制度。但是基于立法多元化的特征，致使法律体系构建方面还存在一定的缺陷与漏洞，比如管理分散、法律冲突等等，亟需改善，继而健全公共危机管理法律体系。

关键词：公共危机管理;法律体系;构建

近年来，我国公共危机出现相对频繁，从2003年的非典，再到2008南方罕见的大雪灾，到后来的2011年甬温动车事故，上述公共危机事件的发生不仅造成了巨大的经济损失，且对人们的身体健康造成了极大的威胁。如何应对公共危机事件成为当前亟需解决的重大问题。在以往公共危机中，我国制定了相对应的法律体系，但是法律体系仍存在一定的纰漏，继而影响到公共危机处理效率与效果。文章主要探讨了现阶段我国公共危机管理体系存在的弊端，并给予行之有效的措施，以期进一步完善我国公共危机管理法律体系。

一、公共危机管理法律体系存在的弊端分析

（一）法律体系不健全，立法不完善

为了应对公共危机事件，我国出台了《突发事件应对法》，在该法规中针对安全事件，比如预防、处置等方面，进行了明文规定，除此之外，针对群体类事件，也给予了相关法规，并对处置方法进行了详细的规定，但是就群体类事件而言，上述规定没有突出其特殊性，怎样从源头遏制此类事件的发生并没有明确的规定。在我国《宪法》中，对公共危机发生时，紧急状态下的决定权，以及宣布机关等，进行了明文规定，但是对于什么类型属于紧急状态，或是与之相关的制度，并没有进行详细的规定。因此，我国实体法律还需不断加强，要向规范化以及具体化方面发展。而对于《应对法》来说，它只具备基本法性质，但是并不能适用于突发状况。除此之外，《戒严法》，它实质是上应急措施，针对的是比较严重的骚乱，这种措施相对而言比较严厉，因而也并不适于突发情况。

（二）法律结构不合理，适用上还有待加强

《应对法》在我国公共危机管理中发挥的效能较小，它只是具备法律性质的基本法，对突发情况应急并不适用，且相关法律规范并不健全，无法实行全面整合。除此之外，《应对法》中的规定并没有对所有类型的突发情况进行一一标注，危机管理缺乏有效的法律体系，管理的基本原则还有待完善，需要采取相对性的整合措施。从整体角度分析，《应对法》应对公共危机还需不断完善。此外，一事一法，这样的做法往往存在一定的弊端，易造成立法重复以及资源浪费。全面性分析我国公共危机管理，主要涵盖四方面内容：分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全。每一类公共危机，与之相对应的法律法规很多，甚至有几十部，它们彼此之间既相互独立，又相互交叉，冲突在某种程度上是存在的。这种格局对于应对公共危机管理是非常不利的，主要体现在部门之间、地方之间、上下级部门，上述部门之间存在沟通上的缺陷，彼此的协作能力减弱，一旦发生突发事件，在法律适用上比较混淆，这会严重影响到法律法规的有效执行。例如：针对水资源以及防洪，这一类型的公共突发状况，就制定了很多与之相关的法律法规，比如《水法》《防洪法》《防洪条例》《防汛条例》《水库大坝安全管理条例》等等。加之《应对法》，还有其它法律法规。在预防水患，或是应对突发状况时，可参考的法律法规较多，这在某种程度上给执行部门带来一定的困难，导致其难以在第一时间依据专门的法律做出正确选择。

（三）立法主体合理性缺失

从整体角度分析，我国立法相对比较完善，呈现出多元化的趋势，大部分的立法规划，基本是由行政机关，或是地方政府进行具体实施，这在某种程度上对权利机关造成极大的影响，使其对立法控制逐渐减弱，直接导致相关权利被滥用。特别是在公共管理这一环节尤为明显，具体表现为管理部门分散，对于公共危机管理，欠缺宏观考虑，在处置危机过程中，通常处于被动地位。

二、完善公共危机管理法律体系的具体策略

（一）健全法制体系，弥补立法空缺

针对《应对法》存在的弊端，需要在某种程度上对其进行完善，以确保当紧急情况发生时，执行部门可以有法可依，保障公共危机管理工作能够有序开展，将财产损失将至最低，最大限度地保全人的生命安全。除此之外，就公共危机管理而言，需要对事件的类型做出明确规定，并据此制定与之相关的解决措施，促进公共危机管理法律体系的健全。紧急状态下需要依靠相关法律法规有效开展相关工作，而这些法律分散在以下法律体系之中，比如《宪法》《应对法》《戒严法》，在这些法律中都有对公共危机管理处理的相关规定。引发紧急状态的因素有多种，如战争、严重动乱、重大灾难等，基于紧急状态的差异性，与其相关的规定、预防预控还有处置以及善后，各自具有独特性，对此需要进行深入的理论研究，并以立法的形式呈现，加以明确规定。因此，针对公共危机管理必须制定专门的法律体系。此外，灾害保险、灾害救助与补偿等方面法规，也需进一步优化。

（二）调整法律结构，明确适用范围

从目前情况分析，《应对法》的颁布实施并未使公共危机管理完全实现有法可依，总体而言，针对公共危机管理来说，相关立法状态仍需不断完善。上述法律体系只是归属于基本法，无法有针对性地应对公共危机，因此相关法律规范需要进行有效整合。除此之外，危机管理类型形式多样，但是《应对法》并没有细化到管理每种类型，因此针对跨部门的公共危机管理，与之相关的立法还需进一步调整，并采取相对有效的整合措施。由此可以看出，《应对法》不能有效管理公共危机。从整体角度分析，《应对法》内容相对而言并不健全，需要将以下内容补充进去：紧急状态法、反恐怖法、战争状态法等等，相关法律内容的整合能促使公共危机管理法律体系更为完整。就现状来说，我国应对公共危机管理的法律较多，种类和层次繁多，它们彼此相互独立，但又交叉重复，存在极为严重的冲突现象。因此，需要针对现有的法律法规进行重新整编。完善上位法律的同时，对于下位法律法规，需要进行修改、废止以及解释，对于跟上位法律冲突，或是与部门本位规章冲突特别明显的法律法规，必须要废止。

（三）完善法律内容

就《应对法》在公共危机管理中存在的弊端与漏洞，需要采取行之有效的措施以改善现状。可以在上述法律中增加具体规定：对于公民的私权，哪些是可以忽略的，具体到什么程度，标注执行机关，明细执行程序等；对于公民的私权，哪些是不能忽略的，对其实施补偿的途径要明确规定等。对于突发事件，需要进行应急处置时，政府在其中应该发挥宏观调控作用，必须授予其相应的权利，并且对这些权利如何行使做出具体的操作规定。《应对法》第12条，第49条，规定了政府权利，但是划分还不够细致，比如哪些行政单位，在出现公共危机时，可以临时授予其权利；哪些应急权利可以下放，对这些内容都没有非常明确的规定。因此，需要针对执行部门、执行程序、监督部门等进一步完善法律内容。一旦发生突发事件，各部门之间需要密切配合，快速做出反应，这就需要借助立法向以下部门：地方政府部门、军队、地方自治团体等，给予应急命令，并对其职责做出非常明确的划分，使上述各部门在危机预防、应急处置，还有灾害重建阶段都能够明确自身的职责，有序开展相关工作，进一步促进公共危机管理法律体系的不断优化。构建相对合理的公共危机管理法律体系，完善相关管理制度，是确保突发事件发生时各部门能够有序开展工作，将危害降至最低，维护广大民族利益的有效措施。

三、结语

综上所述，公共危机管理法律体系的不完善，在某种程度上影响了各部门及时有效应对突发事件，制约了事件处理效果，因而必须对其进行调整使其不断完善。文章对此进行了相应的探讨，并且依据公共危机管理存在的弊端给予了相对切实可行的对策，以推动我国公共危机管理法律体系不断优化。

作者:孙鹏 单位:海南省公安消防总队

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