铁路建设管理模式探讨

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20世纪90年代初，为解决德国铁路部门存在的运营收益差、债务负担重等问题，德国政府启动了以“政企分开、网运分离”为核心的铁路部门改革，并取得了良好效果。

一、德国北威州铁路的现状及规划

德国铁路营业里程为35000千米，其中，电气化铁路为20500千米，铁路每年承担了超过3.5亿万吨的货运量和22亿人•次的客运量。德国高速铁路共计1251千米，其中，新建线为965千米，最高运营速度300千米/小时；改造线路286千米，最高运营速度为230千米/小时。德国的铁路采用两种模式：一种为干线铁路，主要为欧洲城际快车、城际快车和城际特快列车，形成了连接欧洲大陆和德国主要城市的主干铁路网；另一种为地方铁路，包括区域特快铁路、区域铁路和城市铁路，主要服务于德国支线的乡镇和地方社区。

1.北威州铁路现状

北莱茵-威斯特法伦州（简称“北威州”）地处欧洲腹心，经济发达，拥有欧洲最稠密的交通线网。北威州在仅3.4万余平方千米的土地上，建有德国最为密集的铁路网，铁路里程超过3700千米，是德国高速铁路网的重要枢纽。北威州的科隆中心火车站是欧洲流量最大的铁路节点之一，每天营运1230列火车，输送28万名乘客。在中短途运输方面，德国铁路公司、众多区域铁路公司和有轨电车以及城市轻轨系统共同为近距离公共交通提供日常保障。

2.相关规划

2011年3月，欧盟委员会颁布了《迈向统一欧洲的交通发展路线图—构建竞争力强、高效节能交通系统》的白皮书作为欧盟指导性文件。白皮书对铁路发展提出了重点要求。规划2030年高速铁路网里程达到目前的3倍，在所有成员国中形成高密度的铁路网络；2050年完成欧洲高速铁路网建设，实现铁路网络（特别是高速铁路网络）与所有机场、重要海港、内河水运系统之间的便捷高效衔接。至2050年，绝大部分中短途旅客运输（50～1000千米）由铁路承担，超过50％的运距在300千米以上的公路货运转移至铁路或水路运输。

二、德国北威州铁路管理体制

1.德国铁路部门的改革。德国铁路管理部门于1994年1月1日推行网运分离改革，实现了政企分开和企业重组。政府层面分为两个层次：一是负责国家铁路规划、发展、立法等宏观管理的铁道司；二是各联邦内铁路管理与资产局。东西德国铁路管理部门合并以后组成了联邦铁路资产局。联邦铁路管理局是铁路系统的最高决策管理机构，负责铁路系统经营许可、监管、规划铁路基础设施建设和监管铁路发展技术以及财务状况，使铁路市场保持竞争性。企业层面形成了德国铁路股份公司（以下简称德铁公司，DB集团），下辖长短途客运、货运系统服务、铁路车站和服务以及全路网等若干个全资子公司。其业务构架如图1所示。2.投融资及建设管理体制。在干线铁路方面，联邦政府负责拟定规划、建设计划和投融资。联邦政府负责对铁路（特别是国铁大通道）进行规划，裁决铁路基础设施建设的议案，提出并制定铁路的建设计划并负责铁路建设的投融资，具体则通过德铁公司实施建设。德铁公司作为德国联邦政府全资控股企业，其路网子公司拥有德国干线铁路网络和场站等基础设施的所有权，是铁路基础设施建设、养护和管理的主体。在地方铁路方面，各州拥有立法权，有权规划建设地方铁路。近年来，部分短途铁路的基础设施已经由所在州政府投资建设，预计以后将成为一种趋势。如北威州的梅特曼-卡尔斯特铁路就是由州自建铁路的典型。梅特曼-卡尔斯特铁路连接梅特曼和卡尔斯特两座城市，是北威州VRR运输协会网络中的一条地方铁路线路，总长34千米。其线路分为西、东、中3段，西段长7.3千米（卡尔斯特-诺伊斯）、东段长10.1千米（杜塞尔多夫-梅特曼）。1998年1月，德铁公司将线路的东、西两段移交给了由相邻的杜塞尔多夫、卡尔斯特和伍珀塔尔3座城市以及诺伊斯和梅特曼两个大区共同成立的铁路基础设施经理所有并由其运营；中段长16.5千米（诺伊斯-杜塞尔多夫-格雷斯海姆）加诺伊斯总站则继续由德铁公司所有。从历年客运量数据来看，自1998年德铁公司移交所有权及运营权之后，梅特曼-卡尔斯特铁路的客流量出现持续增长，从1998年的日均客运量512人次增长到2014年的日均23000人次。由此可见，州自建铁路具有较高的灵活性和自主权，对客流量具有促进作用，而大型铁路垄断企业因管理成本过高，往往营销能力不佳，收益利润较低。3.运营管理体制。在德国从事铁路客货运输的公司有近200家。在客运方面，德铁公司仍然处于垄断地位，其货运方面占有29%的市场份额。（1）德国铁路网运分离模式。德国铁路“网运分离”模式有两大特点：一是“路权国有”，干线铁路网资产权属于联邦政府，在国家负责建设、维修、控制和管理的前提下，将使用权及运输和服务权下放，充分调动市场调节。二是将铁路运输和服务进行专业化分权管理，实现运输企业私有化和运输市场的自由化。2014年是德国铁路改革的20周年，货运量较1994年增长58%，客运量增长36%，客货运占比均稳中有升，彻底扭转了1950—1993年铁路客货运占比大幅下降的尴尬局面。在网运分离模式下，德国除了德铁公司外，还出现了30多家区域铁路客运公司，极大提升了客运服务质量和效率。（2）北威州铁路运输。经过多年的发展，长途客运及货运已经完全市场化，运输企业自负盈亏，政府不予补贴。现在德国铁路网络上有400多家运输企业在使用德铁公司运营，它们按照合同向德国铁路网络设施公司支付线路和场站的使用费。在铁路短途客运方面，管理权下放至州政府，按区间交由企业运营。在1996年地区化方案之后，管理权由联邦政府下放到州政府并向州政府提供地区化方案经费（如2014年全德地区化方案经费为75亿欧元，其中，北威州获得约10亿欧元），这些经费是短途客运交通的政府补贴。每个地区的交通运输同盟根据交通运输需求把铁路网络划分为不同的运输区间，并通过招标的形式把运输区间的运营权交给运营企业，运营企业按照合同规定提供运营服务并得到相应的政府补贴。目前，北威州按区域分为VRR、NVR、NWL3个交通运输同盟，有12家短途铁路客运公司参与运营。

三、对我国城际铁路发展的经验借鉴

铁路建设大多为公益性项目。目前，世界各国在铁路建设方面普遍遇到了投资大、回收周期慢和资金来源困难等问题，其建设主要为国家主导。此前，我国铁路建设主要由原铁道部牵头，并按“部省合资”模式分担出资。随着改革开放的不断深入，国家对铁路建设也进行了深入的改革，实行政企分开使得铁路建设资金更加紧张，原有的“部省合资”模式也在改革的趋势下难以为继。国家在2013年颁布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确指出了铁路分类建设原则，同时向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路等项目的所有权和经营权。这就改变了上述类型的铁路项目建设与经营方式，将权利和义务主要交由地方负责。面临新形势，如何解决铁路投融资和建设管理上的矛盾，参考和借鉴德国的相关经验，笔者提出以下思考。1.政府在铁路公共基础设施建设中应发挥主导作用政府应加大国家层面的支持力度，同时确保地方政府“事权”与“财权”相匹配。借鉴德国在铁路建设相关经验，笔者建议在深化体制改革的前提下，一是深化进行财税分配改革，赋予地方政府在铁路建设中更大的“事权”与“财权”，以提高其建设积极性；二是研究针对城际铁路、市域（郊）铁路的融资和经营鼓励配套政策，从国家层面鼓励地方政府进行铁路建设；三是加强地方政府有针对性的相关政策研究，引导社会民间资本参与铁路建设，进一步拓宽资金来源。可以采用财政贴息托底保障、捆绑沿线土地及上盖物业资产等多种方法，解放思想，开拓思路，拓宽铁路建设资金来源。2.加快推进政企分开、网运分离，分类管理，充分运用市场及社会资源借鉴德国政府的方式，国家层面宏观管理，抓住国家干线的铁路规划，进行综合改革，彻底进行“政企分开”和“网运分离”。由政府制定线路规划、管制运营许可证等。在基础设施路网方面，干线铁路由德铁公司具体建设；地方铁路由地方建设。在运营管理方面，向全社会市场开放，各类跨线运输由国有全资控股的德铁公司路网子公司来负责，并对之实施监管，确保所有的运输企业都能公平、公正的参与铁路运输。德国铁路“网运分离”改革模式的成功之处体现在4个方面。（1）国有运输企业在新模式下充分发挥市场作用，加强市场竞争力建设。“网运分离”后，德铁公司脱离政府职能，完全成为市场化主体，市场竞争力有所提高。（2）在新的政府管理模式下，铁路基础设施建设和运营管理权责分明，各司其责。明确了政府管基础设施建设，企业管生产运输运营，明确了铁路企业作为经营性企业的基本定位，同时剥离了非经营性功能和其他社会职能。（3）提高了铁路运输服务水平和运输效益。引入了外部竞争，更多运输企业参与进来，运输服务更加高效、高质高水平，铁路运输量大幅攀升，铁路运输进入良性循环。（4）较好地解决了铁路投融资问题。“网运分离”体制改革后，激励大量民间资本投入铁路建设，使得融资体制和资金来源更加充分多样，调动了大量资本的积极性。例如，以各省地方为主建设的城际铁路，可借鉴德国铁路模式。首先，与地方专用线类似，可引入运输企业参与城际铁路运输，逐步培养壮大。其次，对接“网运分离”，充分利用资本市场的多种筹资方式，改革单一的投资主体状况，吸引各种社会资本和主体参与国家铁路建设，形成铁路建设的多样化，营造全新的铁路建设模式。3.大力推进城际铁路+综合开发模式，促进可持续发展德国有近5400个车站，对其中2200个车站进行了综合开发。对于大型车站，结合周边地区进行了整体土地综合开发，对铁路可持续发展发挥了重要作用。比如，2003年建成的波茨坦广场地区火车站，在1990年建设车站之前，德国铁路已经开始策划波茨坦广场城市综合体建设工作，其占地面积达11.1公顷，包括规划建设配套现代化办公写字楼和商业设施，表现了柏林作为欧洲及世界大都市的特点。同时历经10年，建成了波茨坦广场大厦和索尼中心等大型建筑，包括各种商业及娱乐中心，将波茨坦广场变成为柏林市新地标。每天有近8万人光顾周边100多个各类专卖店、众多餐饮店和大型食品超市，该广场拥有车位数达2500个的地下停车场。另外，还聚集了数家高科技电影院和一家现代化音乐剧院等娱乐场所。借鉴德国铁路做法，做好车站及周边地区土地综合开发、市场化运作，多方共赢互利，从而促进铁路可持续发展。

四、结语

德国是世界第四经济大国，也是欧洲最大的经济体，德国经济高度发达的原因离不开重视交通运输以及致力铁路的发展建设。德国北威州铁路的建设和运营管理情况可为以省投资为主建设城际铁路的省份提供经验借鉴和参考。

作者:孙恩杰 王暮雨 单位:1.宿迁市城市建设投资（集团）有限公司 2.中设设计集团股份有限公司）