铁路综合客运枢纽项目资金补助研究

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“十三五”期间是全面深化改革、全面建成小康社会和推进新型城镇化建设的关键时期，也是各种运输方式集中建设、衔接成网的重要阶段，也是综合客运枢纽建设发展的重要战略机遇期。比如，江苏省“十三五”期间新增铁路通车里程约1449公里，规划铁路综合客运枢纽建设项目46个，涌现出淮安东站、盐城站、南通西站等一大批综合客运枢纽。铁路综合客运枢纽建设投资巨大，县级枢纽需要5亿～10亿元，市级枢纽20亿元以上。为了更好地帮助各地推进铁路综合客运枢纽建设，国家和江苏省级都针对综合客运枢纽出台了投资补助政策。比如，交通运输部关于印发《综合客运枢纽投资补助项目管理办法》的通知（交规划发[2015]35号）、《“十三五”综合客运枢纽和货运枢纽（物流园区）建设方案的通知》（交规划发[2016]98号），江苏省交通厅印发了《江苏省铁路综合客运枢纽建设项目资金补助标准的通知》（苏交计[2016]151号）、《关于报送2020年省级客货运场站建设专项资金申请报告的通知》（苏交传[2019]304号）。如何解读好枢纽项目部补、省补资金政策，将政策融入实际的枢纽建设中去，是一个值得研究的问题。

一、部补项目资金补助政策要点

1.补助对象。在综合运输网络的特定节点上，将两种及以上对外运输方式与城市交通的客流转换场所在同一空间（或区域）内集中布设，使各种运输方式的基础设施、技术装备、运输组织、公共信息等实现有效衔接而形成的具有一定规模、便于换乘的一体化客运服务系统。申报项目必须已经开工建设，同时与申报项目相衔接的铁路场站必须较申报项目先期建设（建成或在建）。实际在申报项目过程中，往往需要提供申报项目红线范围内各组成部分的施工许可证。2.补助范围。从车购税资金中安排用于综合客运枢纽内的公路客运站场及其用地范围内与换乘服务相关的基础设施、设备、信息化建设等的投资补助。实际在枢纽的资金补助过程中，需要以申报项目的核算投资作为测算车购税资金安排额度的基数，而不是枢纽总投资。申报项目核算投资范围为：申报项目红线范围内的汽车客运站房、旅客上落客区及停车场，出租车、公交车停靠点、停车场，并与汽车客运站直接相衔接的换乘设施、信息系统等。3.申报流程。项目单位应按照有关要求编制投资补助项目申请报告，并由项目所在地交通运输主管部门向省级交通主管部门提交申请报告。省级交通主管部门应按照有关要求对申请报告进行审核，将符合条件的项目连同审核意见一并报送交通运输部。项目单位编制项目申请报告有两次机会，最终以交通运输部出具资金承诺函，列入投资计划为准。申报流程如图1所示。4.申报内容。申请报告的编制内容包括：项目单位的基本情况、项目建设的必要性、项目建设条件的落实情况，项目主要功能、设计能力与技术标准、项目建设方案、建设规模、实施方案、投资估算等基本情况，以及申请车购税投资补助的主要理由和资金投向等内容。5.补助标准。对于一般综合客运枢纽，东、中、西部地区单个项目投资补助标准分别为2500万元、3000万元、3500万元。对于一体化衔接的综合客运枢纽项目，在以上标准基础上上浮1500万元。对于全国性综合交通枢纽（节点城市）中心城区内的综合客运枢纽项目，在以上两点的基础上再上浮2000万元。部对综合客运枢纽的补助资金总额占项目中公路客运站及相关换乘设施总投资（不含用地成本）的比例最高不超过50%。6.一体化内涵。两种及以上对外运输方式位于同一建筑体内，或两种及以上对外运输方式的主体建筑（站房、到发车位）贴临建设，换乘功能空间直接连通。综合客运枢纽应坚持一体化规划设计原则，鼓励同站换乘、立体换乘。综合客运枢纽属平面衔接类型时，应有相应的可提升便利性和舒适度的换乘设施（如自动步行道、风雨廊等），枢纽内各交通方式的换乘距离不宜超过300米且换乘时间控制在5分钟以内。对于部分特殊情况可适当放宽标准，换乘距离最大应控制在500米以内。

二、省补项目资金补助政策要点

1.补助对象。由铁路客运专线、城际铁路或其他干线铁路的铁路客运站与公交首末站、公路客运站（包括旅游集散中心）、出租车蓄发区、社会停车场等有机组合形成。有条件的城市可与城市轨道站和汽车租赁设施等相结合，并同步规划建设位于县级及以上城市规划区的综合性客运场站。铁路综合客运枢纽应按照“零换乘”的要求加强各种交通方式之间的衔接，方便公众出行。2.补助范围。主要用于铁路综合客运枢纽中的公交首末站、公路客运站、出租车蓄发区、社会停车场、公共换乘设施、信息调度系统等交通服务功能区的建设。省际补助资金不超过公共服务设施工程投资的50%。3.申报内容。申请报告的编制内容包括：江苏省客货运场站建设项目补助资金申请表、项目单位基本情况、项目基本情况及功能条件、项目建设条件的落实情况、项目投资情况、项目建设进度情况.、申请增加功能部分补助情况等。相比部补助，省补项目对城市和相关规划情况说明、项目运营单位、标志标识、核算投资等内容不作要求。4.补助标准。设计日换乘旅客发送量大于1.5万人次，可申请建设资金补助金额为2000万元，若枢纽建设满足一体化衔接和立体开发政策要求的增加1000万元。5.一体化内涵。相关交通服务功能区与铁路客运站在同一个建筑体内或者具有内部的联通通道。枢纽多种功能在地上、地下空间合理布局，地下空间得到充分开发利用（车辆进出站的道路、路线立体布局，公交首末站、汽车客运站、出租车蓄发车区、社会停车场等功能立体设置）。汽车客运站的设置形式：公交首末站、汽车客运站可以联合设置，汽车客运站具备城乡客运功能。可以合并计算规模（即按照公交首末站+汽车客运站（城乡或旅游集散）的规模来计算补助资金）。6.申请省厅资金补助要求。项目申报单位：市、县交通运输局。申报项目应符合城市枢纽总体规划、五年建设规划和三年滚动建设计划。申报材料包括，项目前期工作审批文件（可研报告和初步设计批复文件、省厅行业审查意见），项目规划建设许可证明材料、项目用地手续办理材料、项目可研报告、初步设计文本等。编制年度建设计划和三年滚动计划。根据各项目前期工作进展情况编制，并通过省统计和投资计划信息系统平台报送相关材料。

三、淮安东站综合客运枢纽项目资金补助要点

淮安东站综合客运枢纽项目资金申请报告（部补）共经过两次审查，其中，省交通运输厅审查一次，交通运输部委托浙江省交通规划设计院审查一次，均一次性通过审查。淮安东站综合客运枢纽项目资金申请报告（省补）需经过三次审查，补助资金分三批下达。项目在编制资金申请报告时，应重点阐述以下项目。1.申报项目和枢纽站区空间范围上的区别。整个枢纽站区由牛庄路、高铁路、丁庄路、京沪高速等围合而成的地块构成，包含铁路站、汽车客运站、公交首末站、市政配套预留设施、有轨电车等其他交通换乘设施、广场、预留开发用地和绿地。申报项目总占地面积为127950.16平方米，包括枢纽一期工程，占地面积为79557.97平方米；枢纽二期工程，占地面积为48392.19平方米；市政配套预留设施工程。申报项目不能包含铁路站场、站房部分，与淮安东站（铁路红线内）是两个各自独立立项的项目，贴临布设，紧密布局，共同形成具有两种对外运输方式（铁路运输、公路运输）的淮安东站综合客运枢纽。申报项目包含的内容需与项目立项中内容相一致，同时还需阐明申报项目与建设用地规划许可证、土地证批复红线间的关系。建设用地规划许可证用地位置为高铁路东、丁庄路南；用地性质为交通枢纽用地、广场用地、公共交通场站及其配套、城市道路用地，用地为174178平方米。土地证批复用地范围为铁路站以西，高铁路以东，丁庄路以南，牛庄路以北，批复用地为174178平方米。建设用地规划许可证、土地证批复的红线内包含枢纽一期工程、二期工程和三期工程。其中，枢纽一期工程总占地为79557平方米；枢纽二期工程总占地为48392平方米；三期工程总占地为46228平方米。申报项目用地是建设用地规划许可证、土地证批复的红线的一部分。用地使用权证和建设用地规划许可证包括了一、二、三期的用地，但三期的建设内容不在申报项目内。2.申报项目和整个枢纽的功能定位有所不同。（1）综合客运枢纽的功能定位。集铁路、公路、轨道交通、公交、出租及社会车辆等多种交通方式于一体的铁路主导型综合客运枢纽，是为城市提供各种活动和服务的交通商业综合体。申报项目区别于综合客运枢纽，其位于高铁站房西侧，是连接高铁站的交通换乘中心，兼具商业、餐饮的交通商业综合体。（2）申报项目的发展定位：淮安东站综合客运枢纽的主体组成部分；淮安市重要客运枢纽，淮安东站集疏运配套设施。（3）申报项目的具体服务功能包括：①强化公铁联运模式，为淮安东站铁路旅客提供便捷、舒适的公路集散服务。②为城际、城乡间旅客交通提供对外与城市交通快速直达、中转换乘的运输服务。③为淮安市居民、江苏省内外游客出行提供优质的中短途旅客公路运输、机场大巴、旅游集散服务。④利用现代化的通信信息网络和管理手段，为综合客运枢纽提供全面的交通信息服务。3.申报项目立项过程及相关证件数据不一致的相关说明。（1）项目立项过程。淮安东站综合客运枢纽是实行核准管理的投资项目。①工可旧核准批复（2017年8月19日）。项目于2017年8月19日取得了项目核准批复。批复规模为179500平方米，批复总投资为15亿元。②初设方案调整。初设阶段相较于工可阶段方案总投资浮动超过10%，需重新核准。方案增加的投资部分主要有：铁路站房设计调整引起配套设施规模变化；工可方案采用公交首末站平面布局形式，初设方案采用场站分离式的设计方案，且公交停靠直接位于站前高架落客平台的正下方，无缝换乘；初设阶段总投资还包含了市政配套预留设施。③交通主管部门行业初步设计审查。项目于2018年12月7日取得了江苏省交通运输厅审查意见，提出项目按照交通运输部二级站标准建设，设计日发送量为6500人次，设计日换乘旅客发送量为37210人次（包括公交首末站、公路客运站、市政配套设施、有轨电车日发送人次）；项目总用地为174178平米，总投资为22.9亿元。④初设新核准批复（2018年12月12日）。项目于2018年12月12日，重新取得了项目核准批复。批复规模为255000平方米，总投资为22.9亿元。主要包括：一期工程建筑面积约为186000平方米；二期工程建筑面积约为39000平方米；市政配套预留设施建筑面积约为30000平方米。（2）相关证件数据解释说明。①建设用地规划许可证用地落实情况。项目建设用地规划许可证批复用地面积为174178平方米。②国有土地不动产权证，批复使用面积为174178平方米。③建设工程规划许可证批复，一期工程分两块批复。一期工程建设批复规模为158963平方米。一期防空地下室工程建设工程规划许可证批复建设规模为15401平方米。两项合计批复建设规模为174365平方米。同时，高架落客平台下方有部分土地位于铁路范围内，由于铁路部门迟迟未办理土地证，导致该部分用地没有建设工程许可证，仅有模拟审批意见，批复建筑规模为10783平方米。综合高架落客平台下方的土地批复的建筑规模，三证合计批复建设规模为185149平方米。二期工程项目规划许可证批复建设规模为40077平方米，市政配套预留设施项目正在进行初步设计工作，核准与建设工程许可证批复规模的说明。一期工程（申报项目红线内）两证合计批复建设规模为174365平方米，批复时间2018年9月。核准批复建设规模为186000平方米，批复时间2018年12月。2018年9—12月，设计单位对一期工程建筑方案进行了局部调整优化，两者差值为11634平方米，调整6.2%。二期工程批复建设规模为40077平方米，批复时间为2018年12月。核准批复建设规模为39000平方米，批复时间2018年12月。在2018年12月期间，设计单位对二期工程建筑方案也进行了局部调整优化，两者差值为1077平方米，调整2.7%。4.申报项目资金投向要点说明。相关交通配套设施总建设费用为229470万元。其中，枢纽项目一期、二期工程建设总费用为187197万元，市政配套设施预留工程建设费用为47217万元。申报项目核算投资总计为35275万元。见表1所列。在核算投资计算过程中，要扣除土地费用（含征地拆迁费）和站场内商业设施开发费用，以及用地红线外的设施、设备投资。淮安东站综合客运枢纽项目申请补助资金为2500万元，其中公路客运站房补助金额为1200万元，补助资金占比29.7%。其余补助项目见表2所列。所有补助资金占比均不超过核算投资的50%。5.申报项目一体化的说明2030年枢纽内不同交通方式换乘，公交换乘铁路日均为5583人，占铁路总换乘量的15.4%；有轨电车换乘铁路日均为6588人次，占铁路总换乘量18.2%，合计占总换乘量的33.6%。在设计过程中，将公交上下客位直接位于高架落客平台下方，使铁路出站后一步换乘公交。铁路与有轨电车换乘距离仅为216米，有轨电车站台布设在站前广场南侧、顺达路北侧，可实现与铁路进出站旅客的无缝换乘。铁路与汽车客运站之间换乘距离为296米，主要通过地面风雨廊进行衔接，换乘通道宽为7.5米。同时，铁路出站口与汽车客运站之间也可通过地下通道进行换乘。

四、结语

通过对政策的解读，资金申请报告编制过程十分顺利，均一次性通过部审、厅审。淮安东站铁路综合客运枢纽项目，总投资为22.9亿元，其中30%项目资本金为6.87亿元，向交通运输部申请了2500万元车购税补助、省交通运输厅补助3000万元，合计申请资金为5500万元，占总资本金比例的8%。然而，淮安东站在资金补助过程中也略有遗憾，如地下换乘通道设计不合理，地下主体建筑连通的换乘通道较地上风雨廊换乘的距离更远，超过300米，被认定为非一体化补助类型项目，未获得1500万元额外的追加补助。因此在后续工作过程中，编制资金补助报告时要掌握政策尺度，尤其是一体化内涵，真正用好、用足资金补助政策，更好地推进综合客运枢纽建设。

作者:范橙 朱治邦 沈健 王敏 单位:淮安高新控股有限公司